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美国国防部净评估办公室及净评估特征,净评估

2019-08-28 11:01栏目:战术战略
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[1] Carl von Clausewitz, On War,London: N. Trübner, 1873.p . 86

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[1]JUSTIN ELLIOTT, "Inside The Pentagon’s Idea Factory," TPMmuckraker,MARCH 10, 2009, 年6月18日访问].. [2012[2] Thomas M. Skypek, 'Evaluating Military Balances Through the Lens of Net Assessment: History and Application', Journal of Military and Strategic Studies, vol. 12, issue 2 :2.[3] Department of Defense Directive 5111.11. “Director of Net Assessment.” 23 December 2009.[4] Gilbert W. Fitzhugh, Report to the President and the Secretary of Defense on the Department of Defense, (Washington, DC: Blue Ribbon Defense Panel, 1 July 1970), v.[5] Ibid., 31.[6] Ibid., 216.[7] Ibid., 44.[8] Ibid., 52.[9] James R. Schlesinger, “A Review of the Intelligence Community,” (report; Washington, DC: Office of Management and Budget, 10 March 1971), 46.[10] Phillip A. Karber, "Net Assessment & Strategy Development for the Secretary of Defense: Future Implications from Early Formulations". Prepared for the conference on “Net Assessment: Past, Present and Future,” (Washington,DC: CSBA, 28-29 March 2008). 15 August 2008. 56.[11] Watts, Net Assessment and Strategic Planning.[12] Andrew Krepinevich, "21stC Force Posture" (Rethinking the Foundations of the National Security Strategy and the QDR, July 7, 2009),视频:, [2012年6月11访问].[13] Anne L. Armstrong, Fred C. Iklé, Albert Wohlstetter, Discriminate Deterrence: Report of the Commission on Integrated Long-Term Strategy (U.S. Government Printing Office, Jan 1, 1988).[14] MICHAEL PILLSBURY, "SECURITY ISSUES: STRATEGIC PERCEPTIONS" (U.S.-CHINA SECURITY REVIEW COMMISSION: Washington, DC.,AUGUST 3, 2001) ,413.[15] Watts, Net Assessment and Strategic Planning.[16] Fitzhugh, Report to the President and the Secretary of Defense on the Department of Defense.[17]Andrew F. Krepinevich and Robert C. Martinage, Dissuasion Strategy (Washington, DC, CSBA, 2008), 6.[18] Gregory F. Giles, "Dissuasion: Conceptual, Planning, and Organizational Challenges for the U.S. Combatant Commands", Strategic Insights, Volume III, Issue 10 .[19] Andrew F. Krepinevich and Robert C. Martinage, Dissuasion Strategy (Washington, DC, CSBA, 2008), vii.[20] 例如2008年BAH为净评估作的项目:《美国对美-印军事关系的看法》。] Ibid.[22] Kaplan, Daydream Believers: How a Few Grand Ideas Wrecked American Power. Location 157[23] Michael Pillsbury, "The US Role in Taiwan’s Defense Reforms (ITDSS Conference, Taipei, February 29, 2004).[24]李海同,净评估对国防战略规划之研究 ,53.[25] 《华盛顿邮报》网站2012年8月2日,

古今中外不少战略家和学者都曾提及或者分析不确定因素和战略的关系。克劳塞维茨在《战争论》中曾多次强调不确定性这一因素,例如:“战争的艺术涉及有生命的精神力量,因此,事情无论大小,都不是绝对的、确定的,总存有一定的不确定性空间”。[1]毛泽东在谈到战争中的灵活性、计划性时多次提到不确定性的关系时,他说:“我们承认战争现象是较之任何别的社会现象更难捉摸,更少确实性,即更带所谓‘盖然性’,可因战争之计划将随战争的发展、依战争范围的大小而有程度的不同:战术计划常须一日数变;战役计划部分改变是常有的,全部改变也间或有之;战略计划虽有更大的固定程度,但也须随着战争向新的阶段的推移而改变”。[2]

[1]JUSTIN ELLIOTT, "Inside The Pentagon’s Idea Factory," TPMmuckraker,MARCH 10, 2009, 年6月18日访问].. [2012[2] Thomas M. Skypek, 'Evaluating Military Balances Through the Lens of Net Assessment: History and Application', Journal of Military and Strategic Studies, vol. 12, issue 2 :2.[3] Department of Defense Directive 5111.11. “Director of Net Assessment.” 23 December 2009.[4] Gilbert W. Fitzhugh, Report to the President and the Secretary of Defense on the Department of Defense, (Washington, DC: Blue Ribbon Defense Panel, 1 July 1970), v.[5] Ibid., 31.[6] Ibid., 216.[7] Ibid., 44.[8] Ibid., 52.[9] James R. Schlesinger, “A Review of the Intelligence Community,” (report; Washington, DC: Office of Management and Budget, 10 March 1971), 46.[10] Phillip A. Karber, "Net Assessment & Strategy Development for the Secretary of Defense: Future Implications from Early Formulations". Prepared for the conference on “Net Assessment: Past, Present and Future,” (Washington,DC: CSBA, 28-29 March 2008). 15 August 2008. 56.[11] Watts, Net Assessment and Strategic Planning.[12] Andrew Krepinevich, "21stC Force Posture" (Rethinking the Foundations of the National Security Strategy and the QDR, July 7, 2009),视频:, [2012年6月11访问].[13] Anne L. Armstrong, Fred C. Iklé, Albert Wohlstetter, Discriminate Deterrence: Report of the Commission on Integrated Long-Term Strategy (U.S. Government Printing Office, Jan 1, 1988).[14] MICHAEL PILLSBURY, "SECURITY ISSUES: STRATEGIC PERCEPTIONS" (U.S.-CHINA SECURITY REVIEW COMMISSION: Washington, DC.,AUGUST 3, 2001) ,413.[15] Watts, Net Assessment and Strategic Planning.[16] Fitzhugh, Report to the President and the Secretary of Defense on the Department of Defense.[17]Andrew F. Krepinevich and Robert C. Martinage, Dissuasion Strategy (Washington, DC, CSBA, 2008), 6.[18] Gregory F. Giles, "Dissuasion: Conceptual, Planning, and Organizational Challenges for the U.S. Combatant Commands", Strategic Insights, Volume III, Issue 10 .[19] Andrew F. Krepinevich and Robert C. Martinage, Dissuasion Strategy (Washington, DC, CSBA, 2008), vii.[20] 例如2008年BAH为净评估作的项目:《美国对美-印军事关系的看法》。] Ibid.[22] Kaplan, Daydream Believers: How a Few Grand Ideas Wrecked American Power. Location 157[23] Michael Pillsbury, "The US Role in Taiwan’s Defense Reforms (ITDSS Conference, Taipei, February 29, 2004).[24]李海同,净评估对国防战略规划之研究 ,53.[25] 《华盛顿邮报》网站2012年8月2日,

美国国防部净评估办公室由尼克松政府的国防部长詹姆斯·史勒辛吉·马歇尔担任主任至今。从尼克松到奥巴马,马歇尔已经经历了8任总统和13任国防部长。为保证研究结果独立公正,净评估办公室直接向国防部长负责,净评估办公室的工作人员一般不超过15人。[1]作为五角大楼的内部智库,净评估办公室一直非常低调,并且有些神秘。它对净评估方式没有详细的公开介绍,并且它所做的报告都完全保密。马歇尔本人自进入净评估办公室以后也很少有文章发表。除官方报告和研讨会,他很少参加公开的会议、论坛,或接受采访。互联网上他的文章和访问也是寥寥无几。然而低调并不等于平庸,相反净评估办公室,净评估方法和马歇尔本人对美军长期战略规划方面有着巨大的影响力。于1973年正式成立,一直由安德鲁一、净评估的定义在学术文献中几乎没有对“净评估”下过定义。20世纪80年代,净评估办公室主任的军事助理艾略特·科恩把“净评估”简单定义为“军事均势的评估”。 净评估办公室的一名文职助理工作人员斯蒂芬·罗森也给了“净评估”一个简洁的定义,即“在和平和战争时期,对国家安全机构之间相互作用的分析”。[2]根据2009年12月23日美国国防部颁布的国防部指令《净评估主任》给出的定义是:“对军事、技术、政治、经济等控制国家间相对军事能力的因素进行比较分析。其目的是识别出值得高层国防官员关注的问题和机会。” [3] 根据以上的定义,就净评估的基本特征和内涵而言,我们可以对其描述为:净评估是具有比较分析、诊断性和前瞻性特征的评估国家安全的多学科分析系统。是一个评估国家间长期政治和军事战略竞争的框架。净评估的目的是诊断与竞争对手之间的战略不对称性,寻求机遇,以支持高层决策者的战略决策。二、净评估办公室的历史沿革1969年7月,尼克松总统上任当年就组织了一个蓝丝带国防小组(Blue Ribbon Defense Panel),对国防部的组织管理、研究、采办等情况进行检查,并提出建议。[4]为了能提供一个全新的视角,成员全部来自国防部以外各个领域,大多不熟悉国防部的运作。他们在一年后的最终报告里提到,“国防部没有将现有和推荐的项目根据美国及其盟友相对于他们敌人的能力和局限性提供综合性分析的机制,国防部长需要随时得到美国和外国军事力量比较研究和评估,以识别美国军事力量方面存在的和潜在的不足与失衡”,国防部还缺少一个负责对美国和外国军事力量进行客观净评估的机构。[5]因此,他们提出创建一个净评估组,负责“对美国和外国的军事能力及潜力进行净评估。这个组的成员应包括来自国防部内一些部门的官员,和国防部长指派的来自国防部以外的顾问和聘用人员,他们应该直接对国防部长负责”。[6]他们还提出建立长远规划办公室。这可以说是对净评估办公室的首次构想,在这一阶段,知己知彼和长远分析的重要性受到了关注。当时的国防部长莱尔德 对净评估也非常的支持。除了强调净评估对国家安全的重要性,他还提出了准备将净评估直接置于国防部长办公室之下的想法。[7]1970年,安德鲁·马歇尔以国家安全委员会顾问的身份,为时任国家安全顾问的基辛格作了《美国和苏联兵力态势净评估》报告。在对比美苏军力后,建议美国创建一种能够定期进行高质量净评估的机制。[8]同年,尼克松总统又指派时任管理和预算办公室副主任的史勒辛吉对美国情报部门的组织结构和效率等方面进行检查。根据调查结果,史勒辛吉认为情报部门在效率和管理方面存在问题,并建议成立一个国家级的净评估组,通过经常性对情报界的分析提出质疑和挑战,来提高他们分析的可靠度。[9]最终在1971年12月成立了隶属于国家安全委员会的净评估办公室。1972年4月,马歇尔开始担任净评估组组长,当时这个工作组的主要任务是对美国和美国的对手的态势作清晰的描绘。[10] 1973年净评估办公室转隶至国防部长办公室,马歇尔任办公室主任。在很短的时间内,马歇尔为净评估研究方法制定了一套完整的基础框架,[11]以满足蓝丝带小组的要求。而这个框架的基本特性都源于马歇尔早年在兰德公司的积累。另外成立净评估办公室的国防部长史勒辛吉也曾就职于兰德公司。因此净评估可以被看做是一个以兰德公司早期一些研究作为基础,集多种学科和分析方法为一体的一套系统分析框架。三、净评估的特征为了在未来作出可能的安全选择,净评估非常重视长期趋势的分析。作为一个综合性的分析框架,它吸收了经济学、军事史、政治学和组织行为学等多种学科的研究方式和研究成果,并运用各种定性和定量的方法进行评估。尽管净评估办公室没对其分析方式作特别限定,但以下几方面是净评估特别注重的,或者说是它的几个关键:一是诊断性。根据蓝丝带小组所提出的建议,在国防安全委员会时期就明确了净评估组作用是提供诊断性分析评估,而不是政策规划。换而言之,就是只提供分析,不提供建议和问题解决办法。净评估分析的理想结果是一张政治和军事竞争关系的全面图画,包括每个竞争对手的优势、劣势、机会和恐惧。它是对每个竞争者不偏不倚、客观地分析,包括对自己能力和弱点的冷静评估。然而从最近十年净评估办公室的一些研究和活动我们可以看出,净评估办公室已在超出了原有职责范围,实际上已提出了不少建议,包括军事事务变革、网络中心战,甚至源于净评估办公室的“空海一体战”初始概念。二是针对性、竞争性。净评估实际上也是一种战略评估,而战略评估不同于政策评估和情报分析。它分析的是两个或以上国家的相互作用,因此这种研究首先要有针对性,即要明确谁是对手。另一方面就是竞争性,“竞争”意味着国家之间的交往在本质上是互相竞争的,而不是相互合作的。而研究“战略竞争性”是净评估与一般战略研究的主要区别之一。它是一个基于相对比较的分析框架,因此一个“正式”的净评估报告应该是一个有针对很强的报告。三是战略不对称性。 净评估的另一个重要特点就是要找出自身优势和对手的弱点,并加以利用,即识别和利用战略上的不对称优势。而这些都不仅限于军事力量方面,也可能是经济、地理,甚至人种和文化上的缺点。如克里派恩维奇所说“战略最难的部分是识别、开发和利用自身相对于对手所具有优势的领域”,[12]然后将这种不对称优势尽可能地发挥到对手脆弱的领域,从而使对手为这场竞争付出重大代价。净评估非常重视不对称性的重要性,并在冷战时期对苏联的战略规划中得到了充分的发挥。例如,马歇尔与其他两名同事尔伯特·沃尔斯泰特和艾里克,在对世界安全环境变化的分析过程中得出两个结论:一是前苏联奥加可夫提出的新武器系统将改变未来战争模式的论点是正确的;二是苏联的经济比CIA估计的更差。那么如果美国发展高科技武器,而苏联很可能没有足够资源来发展这些武器并同美国竞争。这些评估结果给他们提供了新的不对称优势。[13]当时被称为比较优势。四是通过基于场景的规划(Scenario-based planning),以及多样化、多视角以把握全局。自净评估办公室成立以来,一直依赖基于情景的规划方法如兵棋推演来分析各种军事问题。马歇尔本人早在兰德公司就涉及对战略竞争、场景模拟的研究。在上世纪八九十年代他还支持了兰德公司对兰德战略评估系统 (RAND Strategy Assessment System, RSAS) 和联合一体化应急模型 (Joint Integrated Contingency Model,JICM)的开发。受他个人背景和分析风格影响,净评估办公室的报告一般不会只提出一种观点和可能性,也不会急于下结论。马歇尔曾告诫净评估办公室每一个成员不要轻易下确切的结论,不要说这件事情一定会这样或那样发展,也不要说我确定什么,每个分析员都需要提出其他可能性和一些不确定性。[14]净评估办公室本身虽然不制定战略,但是它的一项主要职责就是要给战略规划者和决策者们提出多种未来发展的可能性,以使他们在制定战略的时候能考虑得更周到,从而使美国在同对手竞争中立于不败。另外,尽管净评估有很强的针对性,在开展评估之前就明确了其特定对手。但它对研究领域却没有任何局限。可以说任何可能影响美国和对手战略竞争关系和安全环境的因素都在研究范围之内。换言之,评估者要有很大的自由空间发挥其创造性,提出问题进行评估。净评估经过几十年的发展,已经成为一种相对成熟的分析评工具,其涉及的范围也不断扩大。例如人口状况、经济实力、预算、组织行为、竞争对手评估、战略文化、颠覆性技术(disruptive technologies)[15]等能影响到当前和未来国家安全和战略形势的领域。同时,企业以及商学院的一些成功人士和学者的战略分析成果、历史经验等,也是净评估借鉴的内容。提出净评估办公室想法的蓝丝带国防小组当年打破了陈规,不但让国防部以外的非军方人员对国防部的结构和所作研究进行分析,还鼓励成员之间互相交换观点,多视角看待问题。[16]净评估作为蓝丝带国防小组的产物,一直保持这个传统。因为它的研究人员不光背景多样化,而且还互相了解彼此观点,从本身以外其他学科和领域看问题。这样思维就不容易受到局限。这种框架的最大好处是能保持多视角,从而把握全局。五是长期性、前瞻性。正如《君主论》中所言,在病症初期,很容易治愈,但却很难发现,然而到了后期,病症已经很容易发现,但是要治愈确变得非常困难了。正是由于战略威胁的形成周期很长,净评估认为这就需要对潜在威胁进行长期跟踪分析,以发现其真实的战略意图,分析是否有对美国构成威胁,在此基础上获得战略规划的前瞻性。“识别正在形成的,并可能影响美国未来地位的战略问题。”是马歇尔在兰德公司就创立的长期竞争性分析方式,以期在战略问题形成初期就能识别它,并为最高决策层提交这些战略意图的发展趋势报告。因此,净评估不光要找出自身和对手的优势和弱点,更重要的是要把握这些优弱点的长期发展趋势以及他们对未来双方力量平衡影响。六是反射性。净评估是一种线性分析方法,它强调不光要客观的认识自身和对手的优缺点,更重要的是要了解对方对这些优缺点的看法——即“反射性”。而这些看法都受到文化、意识形态、经济政治环境、宗教甚至地理和人种等的影响。马歇尔在上世纪70年代初开始引入,并在80年代开始正式使用竞争策略(competitive strategies)。[17]当时竞争策略主要是利用美国长期的优势针对苏联的长期弱点,然后制定出围绕这些优缺点的军事竞争策略,[18]也是上面所提到的不对称优势。而这种策略经过发展后,被克里派恩维奇系统化并发展为劝阻策略。他对劝阻策略的定义为:如果对手有可能开发、扩展或者转让一些军事能力,而美国认为这些军事能力对其构成威胁或是不利。那么美国就应该采取措施,使对手认为开发或扩展这些军事能力的代价过高,或使其觉得开发,扩展这些能力的收益太低,从而放弃对这些能力的开发或者扩展。[19]而这个策略的关键就是了解双方的认知。最重要的是要对美国自身的认知[20],即确信哪些能力可对对方构成巨大威胁,并使对方确信针锋相对可使其成本/收益比增加,从而使其放弃竞争的意图,以达到不战而屈人之兵的效果,并在这套方案失败的情况下,仍然具有通过战争打败对手的能力。劝阻策略都假设对手会在成本/收益比变化后作出理性的决定。然而理性与否很难界定。一些美国认为非理性的行为,在其他文化、宗教或者政治环境下的对手可能认为都是理性的。因此净评估办公室经常通过研究分析对方的文化、宗教习俗,尽可能与对方的决策层、智库等进行交流,来获得对对手认知的了解。这也是净评估办公室经常会外包一些分析对手认知和文化等项目的原因。特别是9.11以后,因为跟伊斯兰文化在意识形态上的差别,美国越来越多的意识到了解对手的背景对于如何界定什么对于对手来说是理性决定,什么是非理性决定很重要。在冷战时期,净评估办公室的一个主要任务就是内部发布保密期刊《军事思想》,专门监控苏联军官的文章。[21]并在实战中多次运用了对敌方认知的了解。例如,奥加可夫在70年代的分析认为美国的信息技术可能带来新的军事技术革命,并会给美军在未来战争中带来优势。马歇尔受此启发并认为,既然苏联人觉得这些武器和技术那么重要,可能会改变力量平衡,那么美国就应该大量购买和开发这些武器,使苏联人认为他们没有优势,因此避免在欧洲同美国发生冲突。[22]这就是一个典型的利用对手的认知采取的劝阻策略。五、结论净评估不光应用于美国军方各部门,还积极向其他国家和地区输出。例如澳大利亚的国家评估办公室(Office of National Assessments),虽然说是情报部门,但其分析方式和功能都跟净评估办公室很相似。另外,1998年,美国国防部代表团还曾访问台湾,给超过70名台湾军官详细讲解了净评估和战略规划。时任台湾“参谋总长”的唐飞对在台湾军方也设立战略规划和净评估办公室非常支持。[23]台湾“国防部”本部整合评估室下属的净评估处和战略规划司下属的战略研习处[24]都可以说是效仿净评估办公室由美军一手扶持产生的。综上所述,净评估作为一个系统性分析框架,为决策者和战略规划提供客观公正的评估和分析,并通过分析方法、机构独立性,甚至马歇尔个人和他编织的“净评估网络”,对美国战略评估产生了巨大影响。其影响主要体现在以下几个方面:一是提供了一个内部交流平台。庞大的美国国家安全官僚机构通常是按区域或功能组织的,而在这些机构的人员往往只关注自己区域或相关功能的责任,他们往往忽视了更广泛的、战略性的方面。净评估则跨越了这些机构障碍,为国防战略规划人员和决策者们提供一个沟通交流的内部平台,并且在统一术语和相关概念的基础上,进行沟通、辩论,并推进战略规划的水平。二是提供了一个高层的,公正、客观、透明的分析框架。系统化和透明的分析方式可以减少争议。各军种之间都有从自身利益出发的战略分析结果,可能形成各自推行自己方法和成果的局面。造成互不相让,影响大局的情况。特别在国防预算紧张的情况下,一个系统和透明的分析框架,能把握大局,从全局利益出发,考虑国家安全情况和安全战略的制定。在一个透明和长期执行的框架下,各军种和利益团体之间为自身利益所作争执可能减少。资源是有限的,要如何分配有限的资源,以达到预期目标,是战略规划的要点,然而这些都需要一个高层的,公正、客观、透明的分析框架从全局来对资源的分配进行评估。三是在情报界和决策层之间架起桥梁。情报质量很重要,但是美国在冷战初期的经验说明,情报质量经常参差不齐,需要一个分析工具,或者眼镜来对其进行过滤,整理,并给战略规划者和决策者提供一个系统的分析,使其能放眼全局,对长期战略环境以及挑战和机遇有清晰认识,并作出最优的决策。四是提供了一个克劳塞维茨式的警醒。战争是政治的延续,不在更广泛的政治背景下考虑军事问题会给国家带来灾难性后果。把高级别的政治分析融合到战略评估中,为战略家与决策者提供思考战略竞争的必要环境,则是净评估另一重要贡献,从面成为支持战略决策的重要工具。另一方面,很多战略威胁的形成周期很长,少则十年八年,多则几十年。而总统任期只有四年或者八年,难免会因为只看到自己任期内的问题,往往忽略了长远的、战略性的思考。而这样一个独立、公正,并且长期存在的研究机构和研究方法可以随时提醒领导人,告诫他们可能忽略的长期战略威胁或机遇。但是,马歇尔的净评估办公室也面临似乎无法克服的、先天性的困难。尽管净评估是建立在“公正、客观、透明”的基础上,但马歇尔的个人魅力以及个人影响力,甚至马歇尔本人在国会、国防工业部门、智库和五角大楼建立的“净评估网络”,是净评估办公室能保持长久不衰的极其重要的因素。同样,我们也有理由担心净评估办公室在将来的“后马歇尔时代”能否继续保持其影响力,毕竟马歇尔已91岁高龄。不可否认的是,净评估办公室的影响力还取决于国防部长对它的重视程度,这直接体现在净评估办公室的研究预算上,其研究预算近年来一直在1300-1900万美元之间变动[25],因此在过去39年中,净评估办公室的影响力也是时大时小。另外,“净评估”也面临如很难从各军种获得机密信息进行自我分析,进行评估所需的大部分信息准确度不高或过时,军种利益之争,以及军人与文职官员之间的偏见等挑战。对未来的思考是困难的,人类大脑固有的认知局限性使这一项任务更加艰巨,这也往往会导致有缺陷的分析和无效的战略。但“净评估”不把复杂的政治军事关系简单地理解为零和博弈,从而理顺了战争和战略之间的关系,为美军最高决策层提供系统化的战略评估手段。

无论是军事领域的战略规划,国家的宏观经济规划,还是企业对经营或者竞争的规划,都有一个不可回避的问题,那就是“不确定因素”。又由于受战略规划者性格、认知、知识结构,以及情报来源、分析工具等局限性的影响,无论前期分析得如何深入,规划得如何全面,在执行当中都难免碰到一些没有预计到而可能发生的事情,或预计到而没有认真对待的问题,而导致计划受挫,所谓百密一疏。

美国国防部净评估办公室由尼克松政府的国防部长詹姆斯·史勒辛吉·马歇尔担任主任至今。从尼克松到奥巴马,马歇尔已经经历了8任总统和13任国防部长。为保证研究结果独立公正,净评估办公室直接向国防部长负责,净评估办公室的工作人员一般不超过15人。于1973年正式成立,一直由安德鲁[1]作为五角大楼的内部智库,净评估办公室一直非常低调,并且有些神秘。它对净评估方式没有详细的公开介绍,并且它所做的报告都完全保密。马歇尔本人自进入净评估办公室以后也很少有文章发表。除官方报告和研讨会,他很少参加公开的会议、论坛,或接受采访。互联网上他的文章和访问也是寥寥无几。然而低调并不等于平庸,相反净评估办公室,净评估方法和马歇尔本人对美军长期战略规划方面有着巨大的影响力。一、净评估的定义在学术文献中几乎没有对“净评估”下过定义。20世纪80年代,净评估办公室主任的军事助理艾略特·科恩把“净评估”简单定义为“军事均势的评估”。 净评估办公室的一名文职助理工作人员斯蒂芬·罗森也给了“净评估”一个简洁的定义,即“在和平和战争时期,对国家安全机构之间相互作用的分析”。[2]根据2009年12月23日美国国防部颁布的国防部指令《净评估主任》给出的定义是:“对军事、技术、政治、经济等控制国家间相对军事能力的因素进行比较分析。其目的是识别出值得高层国防官员关注的问题和机会。” [3] 根据以上的定义,就净评估的基本特征和内涵而言,我们可以对其描述为:净评估是具有比较分析、诊断性和前瞻性特征的评估国家安全的多学科分析系统。是一个评估国家间长期政治和军事战略竞争的框架。净评估的目的是诊断与竞争对手之间的战略不对称性,寻求机遇,以支持高层决策者的战略决策。二、净评估办公室的历史沿革1969年7月,尼克松总统上任当年就组织了一个蓝丝带国防小组(Blue Ribbon Defense Panel),对国防部的组织管理、研究、采办等情况进行检查,并提出建议。[4]为了能提供一个全新的视角,成员全部来自国防部以外各个领域,大多不熟悉国防部的运作。他们在一年后的最终报告里提到,“国防部没有将现有和推荐的项目根据美国及其盟友相对于他们敌人的能力和局限性提供综合性分析的机制,国防部长需要随时得到美国和外国军事力量比较研究和评估,以识别美国军事力量方面存在的和潜在的不足与失衡”,国防部还缺少一个负责对美国和外国军事力量进行客观净评估的机构。[5]因此,他们提出创建一个净评估组,负责“对美国和外国的军事能力及潜力进行净评估。这个组的成员应包括来自国防部内一些部门的官员,和国防部长指派的来自国防部以外的顾问和聘用人员,他们应该直接对国防部长负责”。[6]他们还提出建立长远规划办公室。这可以说是对净评估办公室的首次构想,在这一阶段,知己知彼和长远分析的重要性受到了关注。当时的国防部长莱尔德 对净评估也非常的支持。除了强调净评估对国家安全的重要性,他还提出了准备将净评估直接置于国防部长办公室之下的想法。[7]1970年,安德鲁·马歇尔以国家安全委员会顾问的身份,为时任国家安全顾问的基辛格作了《美国和苏联兵力态势净评估》报告。在对比美苏军力后,建议美国创建一种能够定期进行高质量净评估的机制。[8]同年,尼克松总统又指派时任管理和预算办公室副主任的史勒辛吉对美国情报部门的组织结构和效率等方面进行检查。根据调查结果,史勒辛吉认为情报部门在效率和管理方面存在问题,并建议成立一个国家级的净评估组,通过经常性对情报界的分析提出质疑和挑战,来提高他们分析的可靠度。[9]最终在1971年12月成立了隶属于国家安全委员会的净评估办公室。1972年4月,马歇尔开始担任净评估组组长,当时这个工作组的主要任务是对美国和美国的对手的态势作清晰的描绘。[10] 1973年净评估办公室转隶至国防部长办公室,马歇尔任办公室主任。在很短的时间内,马歇尔为净评估研究方法制定了一套完整的基础框架,[11]以满足蓝丝带小组的要求。而这个框架的基本特性都源于马歇尔早年在兰德公司的积累。另外成立净评估办公室的国防部长史勒辛吉也曾就职于兰德公司。因此净评估可以被看做是一个以兰德公司早期一些研究作为基础,集多种学科和分析方法为一体的一套系统分析框架。三、净评估的特征为了在未来作出可能的安全选择,净评估非常重视长期趋势的分析。作为一个综合性的分析框架,它吸收了经济学、军事史、政治学和组织行为学等多种学科的研究方式和研究成果,并运用各种定性和定量的方法进行评估。尽管净评估办公室没对其分析方式作特别限定,但以下几方面是净评估特别注重的,或者说是它的几个关键:一是诊断性。根据蓝丝带小组所提出的建议,在国防安全委员会时期就明确了净评估组作用是提供诊断性分析评估,而不是政策规划。换而言之,就是只提供分析,不提供建议和问题解决办法。净评估分析的理想结果是一张政治和军事竞争关系的全面图画,包括每个竞争对手的优势、劣势、机会和恐惧。它是对每个竞争者不偏不倚、客观地分析,包括对自己能力和弱点的冷静评估。然而从最近十年净评估办公室的一些研究和活动我们可以看出,净评估办公室已在超出了原有职责范围,实际上已提出了不少建议,包括军事事务变革、网络中心战,甚至源于净评估办公室的“空海一体战”初始概念。二是针对性、竞争性。净评估实际上也是一种战略评估,而战略评估不同于政策评估和情报分析。它分析的是两个或以上国家的相互作用,因此这种研究首先要有针对性,即要明确谁是对手。另一方面就是竞争性,“竞争”意味着国家之间的交往在本质上是互相竞争的,而不是相互合作的。而研究“战略竞争性”是净评估与一般战略研究的主要区别之一。它是一个基于相对比较的分析框架,因此一个“正式”的净评估报告应该是一个有针对很强的报告。三是战略不对称性。 净评估的另一个重要特点就是要找出自身优势和对手的弱点,并加以利用,即识别和利用战略上的不对称优势。而这些都不仅限于军事力量方面,也可能是经济、地理,甚至人种和文化上的缺点。如克里派恩维奇所说“战略最难的部分是识别、开发和利用自身相对于对手所具有优势的领域”,[12]然后将这种不对称优势尽可能地发挥到对手脆弱的领域,从而使对手为这场竞争付出重大代价。净评估非常重视不对称性的重要性,并在冷战时期对苏联的战略规划中得到了充分的发挥。例如,马歇尔与其他两名同事尔伯特·沃尔斯泰特和艾里克,在对世界安全环境变化的分析过程中得出两个结论:一是前苏联奥加可夫提出的新武器系统将改变未来战争模式的论点是正确的;二是苏联的经济比CIA估计的更差。那么如果美国发展高科技武器,而苏联很可能没有足够资源来发展这些武器并同美国竞争。这些评估结果给他们提供了新的不对称优势。[13]当时被称为比较优势。四是通过基于场景的规划(Scenario-based planning),以及多样化、多视角以把握全局。自净评估办公室成立以来,一直依赖基于情景的规划方法如兵棋推演来分析各种军事问题。马歇尔本人早在兰德公司就涉及对战略竞争、场景模拟的研究。在上世纪八九十年代他还支持了兰德公司对兰德战略评估系统 (RAND Strategy Assessment System, RSAS) 和联合一体化应急模型 (Joint Integrated Contingency Model,JICM)的开发。受他个人背景和分析风格影响,净评估办公室的报告一般不会只提出一种观点和可能性,也不会急于下结论。马歇尔曾告诫净评估办公室每一个成员不要轻易下确切的结论,不要说这件事情一定会这样或那样发展,也不要说我确定什么,每个分析员都需要提出其他可能性和一些不确定性。[14]净评估办公室本身虽然不制定战略,但是它的一项主要职责就是要给战略规划者和决策者们提出多种未来发展的可能性,以使他们在制定战略的时候能考虑得更周到,从而使美国在同对手竞争中立于不败。另外,尽管净评估有很强的针对性,在开展评估之前就明确了其特定对手。但它对研究领域却没有任何局限。可以说任何可能影响美国和对手战略竞争关系和安全环境的因素都在研究范围之内。换言之,评估者要有很大的自由空间发挥其创造性,提出问题进行评估。净评估经过几十年的发展,已经成为一种相对成熟的分析评工具,其涉及的范围也不断扩大。例如人口状况、经济实力、预算、组织行为、竞争对手评估、战略文化、颠覆性技术(disruptive technologies)[15]等能影响到当前和未来国家安全和战略形势的领域。同时,企业以及商学院的一些成功人士和学者的战略分析成果、历史经验等,也是净评估借鉴的内容。提出净评估办公室想法的蓝丝带国防小组当年打破了陈规,不但让国防部以外的非军方人员对国防部的结构和所作研究进行分析,还鼓励成员之间互相交换观点,多视角看待问题。[16]净评估作为蓝丝带国防小组的产物,一直保持这个传统。因为它的研究人员不光背景多样化,而且还互相了解彼此观点,从本身以外其他学科和领域看问题。这样思维就不容易受到局限。这种框架的最大好处是能保持多视角,从而把握全局。五是长期性、前瞻性。正如《君主论》中所言,在病症初期,很容易治愈,但却很难发现,然而到了后期,病症已经很容易发现,但是要治愈确变得非常困难了。正是由于战略威胁的形成周期很长,净评估认为这就需要对潜在威胁进行长期跟踪分析,以发现其真实的战略意图,分析是否有对美国构成威胁,在此基础上获得战略规划的前瞻性。“识别正在形成的,并可能影响美国未来地位的战略问题。”是马歇尔在兰德公司就创立的长期竞争性分析方式,以期在战略问题形成初期就能识别它,并为最高决策层提交这些战略意图的发展趋势报告。因此,净评估不光要找出自身和对手的优势和弱点,更重要的是要把握这些优弱点的长期发展趋势以及他们对未来双方力量平衡影响。六是反射性。净评估是一种线性分析方法,它强调不光要客观的认识自身和对手的优缺点,更重要的是要了解对方对这些优缺点的看法——即“反射性”。而这些看法都受到文化、意识形态、经济政治环境、宗教甚至地理和人种等的影响。马歇尔在上世纪70年代初开始引入,并在80年代开始正式使用竞争策略(competitive strategies)。[17]当时竞争策略主要是利用美国长期的优势针对苏联的长期弱点,然后制定出围绕这些优缺点的军事竞争策略,[18]也是上面所提到的不对称优势。而这种策略经过发展后,被克里派恩维奇系统化并发展为劝阻策略。他对劝阻策略的定义为:如果对手有可能开发、扩展或者转让一些军事能力,而美国认为这些军事能力对其构成威胁或是不利。那么美国就应该采取措施,使对手认为开发或扩展这些军事能力的代价过高,或使其觉得开发,扩展这些能力的收益太低,从而放弃对这些能力的开发或者扩展。[19]而这个策略的关键就是了解双方的认知。最重要的是要对美国自身的认知[20],即确信哪些能力可对对方构成巨大威胁,并使对方确信针锋相对可使其成本/收益比增加,从而使其放弃竞争的意图,以达到不战而屈人之兵的效果,并在这套方案失败的情况下,仍然具有通过战争打败对手的能力。劝阻策略都假设对手会在成本/收益比变化后作出理性的决定。然而理性与否很难界定。一些美国认为非理性的行为,在其他文化、宗教或者政治环境下的对手可能认为都是理性的。因此净评估办公室经常通过研究分析对方的文化、宗教习俗,尽可能与对方的决策层、智库等进行交流,来获得对对手认知的了解。这也是净评估办公室经常会外包一些分析对手认知和文化等项目的原因。特别是9.11以后,因为跟伊斯兰文化在意识形态上的差别,美国越来越多的意识到了解对手的背景对于如何界定什么对于对手来说是理性决定,什么是非理性决定很重要。在冷战时期,净评估办公室的一个主要任务就是内部发布保密期刊《军事思想》,专门监控苏联军官的文章。[21]并在实战中多次运用了对敌方认知的了解。例如,奥加可夫在70年代的分析认为美国的信息技术可能带来新的军事技术革命,并会给美军在未来战争中带来优势。马歇尔受此启发并认为,既然苏联人觉得这些武器和技术那么重要,可能会改变力量平衡,那么美国就应该大量购买和开发这些武器,使苏联人认为他们没有优势,因此避免在欧洲同美国发生冲突。[22]这就是一个典型的利用对手的认知采取的劝阻策略。五、结论净评估不光应用于美国军方各部门,还积极向其他国家和地区输出。例如澳大利亚的国家评估办公室(Office of National Assessments),虽然说是情报部门,但其分析方式和功能都跟净评估办公室很相似。另外,1998年,美国国防部代表团还曾访问台湾,给超过70名台湾军官详细讲解了净评估和战略规划。时任台湾“参谋总长”的唐飞对在台湾军方也设立战略规划和净评估办公室非常支持。[23]台湾“国防部”本部整合评估室下属的净评估处和战略规划司下属的战略研习处[24]都可以说是效仿净评估办公室由美军一手扶持产生的。综上所述,净评估作为一个系统性分析框架,为决策者和战略规划提供客观公正的评估和分析,并通过分析方法、机构独立性,甚至马歇尔个人和他编织的“净评估网络”,对美国战略评估产生了巨大影响。其影响主要体现在以下几个方面:一是提供了一个内部交流平台。庞大的美国国家安全官僚机构通常是按区域或功能组织的,而在这些机构的人员往往只关注自己区域或相关功能的责任,他们往往忽视了更广泛的、战略性的方面。净评估则跨越了这些机构障碍,为国防战略规划人员和决策者们提供一个沟通交流的内部平台,并且在统一术语和相关概念的基础上,进行沟通、辩论,并推进战略规划的水平。二是提供了一个高层的,公正、客观、透明的分析框架。系统化和透明的分析方式可以减少争议。各军种之间都有从自身利益出发的战略分析结果,可能形成各自推行自己方法和成果的局面。造成互不相让,影响大局的情况。特别在国防预算紧张的情况下,一个系统和透明的分析框架,能把握大局,从全局利益出发,考虑国家安全情况和安全战略的制定。在一个透明和长期执行的框架下,各军种和利益团体之间为自身利益所作争执可能减少。资源是有限的,要如何分配有限的资源,以达到预期目标,是战略规划的要点,然而这些都需要一个高层的,公正、客观、透明的分析框架从全局来对资源的分配进行评估。三是在情报界和决策层之间架起桥梁。情报质量很重要,但是美国在冷战初期的经验说明,情报质量经常参差不齐,需要一个分析工具,或者眼镜来对其进行过滤,整理,并给战略规划者和决策者提供一个系统的分析,使其能放眼全局,对长期战略环境以及挑战和机遇有清晰认识,并作出最优的决策。四是提供了一个克劳塞维茨式的警醒。战争是政治的延续,不在更广泛的政治背景下考虑军事问题会给国家带来灾难性后果。把高级别的政治分析融合到战略评估中,为战略家与决策者提供思考战略竞争的必要环境,则是净评估另一重要贡献,从面成为支持战略决策的重要工具。另一方面,很多战略威胁的形成周期很长,少则十年八年,多则几十年。而总统任期只有四年或者八年,难免会因为只看到自己任期内的问题,往往忽略了长远的、战略性的思考。而这样一个独立、公正,并且长期存在的研究机构和研究方法可以随时提醒领导人,告诫他们可能忽略的长期战略威胁或机遇。但是,马歇尔的净评估办公室也面临似乎无法克服的、先天性的困难。尽管净评估是建立在“公正、客观、透明”的基础上,但马歇尔的个人魅力以及个人影响力,甚至马歇尔本人在国会、国防工业部门、智库和五角大楼建立的“净评估网络”,是净评估办公室能保持长久不衰的极其重要的因素。同样,我们也有理由担心净评估办公室在将来的“后马歇尔时代”能否继续保持其影响力,毕竟马歇尔已91岁高龄。不可否认的是,净评估办公室的影响力还取决于国防部长对它的重视程度,这直接体现在净评估办公室的研究预算上,其研究预算近年来一直在1300-1900万美元之间变动[25],因此在过去39年中,净评估办公室的影响力也是时大时小。另外,“净评估”也面临如很难从各军种获得机密信息进行自我分析,进行评估所需的大部分信息准确度不高或过时,军种利益之争,以及军人与文职官员之间的偏见等挑战。对未来的思考是困难的,人类大脑固有的认知局限性使这一项任务更加艰巨,这也往往会导致有缺陷的分析和无效的战略。但“净评估”不把复杂的政治军事关系简单地理解为零和博弈,从而理顺了战争和战略之间的关系,为美军最高决策层提供系统化的战略评估手段。


[21] Douglas A. Samuelson , Wargaming for Fun and Profit: A new tool for competitive analytics, Analytics magazine, March/April 2011, p 6.


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[8] Jeffery R. Barnett ,Future War. An Assessment of Aerospace Campaigns in 2010. University Press of the Pacific .p.xvii.

如果你在1900年是这个世界上最强大的国家的安全政策制定者。那么你一定是个英国人。并且正焦虑的关注着你长期以来的宿敌—法国。然而,到了1910年,你已经和法国成了盟友,而你们的敌人这时候是德国。到了1920年,第一次世界大战已经胜利,你这时候已经在同你之前的盟友美国和日本开展海军军备竞赛。到了1930年,《五国关于限制海军军备条约》已经得到实施,大萧条也已经来临。这时候国防规划提出“十年不会发生战争”的口号。然而,九年以后第二次世界大战爆发。到1950年,英国已经不再是世界最强的国家,核时代正在来临,“警察行动”正开始在朝鲜半岛展开。

被称为美国战略研究界“绝地武士”的安德鲁·马歇尔从二十世纪五十年代进入兰德公司不久后,就开始关注不确定因素的研究。他很早就意识到,不管是多么准确的情报,对于对手和环境的掌握都是有限的,而这些信息的局限性就对评估和规划带来不确定性。[5]在入主国防部净评估办公后,他也从未停止推动其研究方法以更好应对不确定因素。马歇尔认为,博弈论和系统分析倾向于假设决策者都是理性的,而他的净评估方法则不认为对手决策者都是理性的,或都会按照通常的情况对环境做出反应。[6]所以,他时常提醒国防部高层决策者甚至总统对不确定性的重视,建议高层决策者们多思考一些预期之外的情况,不要总认为对手会是理性的。

[16] Evan B Montgomery, "Defense Planning for the Long Haul: Scenarios, Operational Concepts, and the Future Security Environment,", p.64.

为了提高对战略核武器、指挥控制和后勤保障的战略分析,1979年净评估办公室牵头为美国国防部寻找一个更完善的分析系统,在其提出的任务目标中就要求这个分析方法能够包含丰富的作战现实情况和他所带来的不确定因素,[22]这个系统最终成为了兰德战略评估系统。在应对不确定性所带来的风险方面,兰德战略评估系统发展初期就有明确国家行为所存在的不确定性。为此,该系统设计了国家指挥层模型,将未来国家行为的不确定性充分表现在模型中。例如,把苏联的各种可能的国家行为建模定名为“伊万 1”、“伊万2”、“伊万3”等,把美国的各种可能的国家行为建模定名为“山姆1”、“山姆2”、“山姆3”等。[23]这样就避免了一般战略分析中对未来预测总是选取一个“最优判断”,而忽略了不确定性的影响这个问题。

[14]同上,第630页。

启示与思考

上面这一切想表达的意思是:我不确定2010年到底会是什么情况,但是我能确定的是,它同我们的预期只会有很少的相同之处。因此我们需要根据实际情况作具体规划。[3]

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作为马歇尔的弟子克雷皮内维奇和瓦茨也都认为,不管是在商业竞争、国际象棋,还是在军事竞争和战争中,都需要考虑变化着的对手,根据对手的行动,战略需要时刻保持可调整可修改。他们更指出,竞争对手所作反应是不可预测的这一事实是影响战略的最主要的不确定因素之一。[9]

正如在《用于娱乐和盈利的兵棋推演》一文采访马克·赫尔曼他所说:“如果清楚你的问题,兵棋推演对你没有帮助,兵棋推演主要用于当你确实不知道可能会发生什么的时候。”[21]兵棋推演特别适合对不确定性的把握。而净评估办公室不仅使用兵棋推演,还充分利用了电脑、信息技术和人工智能,将其用于自动化兵棋推演系统的开发。兵棋推演系统更多地用于训练,而净评估方法则把它更好地运用到战略分析与评估之中。把计算机模拟同其他工具结合起来,大大增加了分析的效率。

[19] James J Martin et al., "Asian Security Challenges-Planning the Face of Strategic Uncertainties. Volume 1. Main Report. Technical Report, 13 February 1990-30 July 1993,"(Science Applications International Corp., San Diego, CA .

[3] TO: President George W. Bush.FROM: Donald Rumsfeld.SUBJECT: Predicting the Future.Aprii 12, 2001 10:22 AM.

[17] MICHAEL PILLSBURY, "SECURITY ISSUES: STRATEGIC PERCEPTIONS" (U.S.-CHINA SECURITY REVIEW COMMISSION: Washington, DC.,AUGUST 3, 2001) ,p.413.

到了1990年。离苏联即将解体不到一年了。而美军这时候即将在沙漠地区证明它绝非“纸老虎”。另外,美国这时候已经成了全球有史以来最大的债务国。并且那时候几乎还没人听说过互联网这个东西。

所谓非理性,或许并不准确,马歇尔学派有时称之为“战略不对称”(Strategic asymmetries),此处的不对称,更多是指战略思维和战略规划的不对称,指对手双方很可能不按另一方所认同的常理出牌。东方战略家,如毛泽东,对此有着名的更形象的描述:“你打你的,我打我的。”因为如此,由此引发的对手互动及局势发展中的种种不确定性,或者变数,便不言而喻。这种种不确定性究竟是什么其实几乎不可准确预测,重要的是,战略规划者和决策者都要充分意识到这种种不确定性的必然存在性。

前言

[6] James Jay Carafano; Frank J. Cilluffo; Richard Weitz; Jan Lane ,Stopping Surprise Attacks: Thinking Smarter About Homeland Security. Heritage Foundation , April 23, 2007.P. 2.网址为

[2]宋时轮:《毛泽东军事思想的形成及其发展》,军事科学出版社,1984 出版,第323-324页。

不确定因素对战略规划至关重要,但却往往在战略规划中容易被忽视,小事件引发大问题,在历史长河中屡见不鲜。如何充分认知不确定因素的重要性,如何降低不确定因素对战略规划所带来的影响,是着名战略家长期关注并强调的问题。本文就上述问题,对中外一些着名战略家对于关于不确定因素的讨论做简要梳理与总结,同时着重对美国国防部净评估办公室如何针对不确定因素在战略评估和战略规划方法中做出的努力进行介绍,为我国战略规划部门和规划者提供借鉴。

改进净评估方法和分析工具

[18] Andre, David J,New Competitive Strategies, Tools and Methodologies. Volume 1: Review of the Department of Defense Competetive Strategies Initiative, 1986-1990. Final technical rept. 21 Sep-30 Nov 90, SCIENCE APPLICATIONS INTERNATIONAL CORP SAN DIEGO CA.


1、在长期趋势分析方面

[5] A.W. Marshall, “A Treatment of Uncertainty”.

作为一个综合性的分析框架,净评估吸收了经济学、军事史、政治学和组织行为学等多种学科的研究方式和研究成果,并运用各种定性和定量的方法进行评估。对于未来可能的安全选择而言,预测未来是相当难的,或者说是几乎不可能的。但是如果注重对长期趋势的分析,将可帮助我们更好把握这中间的规律或者确定性。基于自身长期优点和对手长期缺陷的分析,例如人种、文化、人口结构、政治制度等不容易短期改变的特性所制定的战略可靠性当然更高,所带来的“不确定性”也相对更小。虽然战争充满不确定性,但也能最大限度找到他的确定性和规律——这正是净评估的本质。

十年后,政治注意力都集中在“导弹差距”上。战略思维范型正从大规模报复攻击转向灵活应对。这时候还很少人听说过越南这个国家。然而到了1970年,我们在越南的战争已经过去。我们这时候正和苏联谈缓和关系。并且正把伊朗国国王当作我们在海湾地区的门徒。到了1980年,苏联人正在阿富汗,伊朗正在闹革命。这时候有人开始称我们是“纸老虎”,称当时是我们的“脆弱期”。美国当时是世界历史上最大的债权国。

20世纪80年代净评估办公室牵头的针对苏联的竞争战略(competitive strategies)是一个致力于改进战略的项目。[18]20世纪90年代初,苏联这一对美国最大的现实威胁消除后,他又支持一系列多情景研究项目针对当时美国对于未来安全环境和如何规划面对太多不确定性。多极时代会是什么样子,国家的安全威胁会来自哪里,会是什么样的威胁。这些研究也最终成为重返亚太的主要动因。例如《战略不确定性下亚洲安全挑战规划》项目就充分使用了多情景来描绘多种可能性,以增强净评估对于未来亚洲安全环境不确定性的把握。[19]又如在《亚洲2025》研究报告中,马歇尔认为:“这次夏季研讨结果表明虽然一些长期趋势能够被用于预测和揭示未来,我们仍然可能会遇到一些事件非线性发展和其他力量对亚洲环境影响所带来的意外。”[20]

[20] Andrew W. Marshall et al., Asia 2025([Washington, D.C.]: Under Secretary of Defense , U.S. Dept. of Defense, 1999), p.10.

[12] Albert J. Wohlstetter et al., "Nuclear Heuristics Selected Writings of Albert and Roberta Wohlstetter," Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, .

近期,美国空军大学《空天力量杂志》2015秋季刊,刊载了我所文章“净评估方法与不确定因素”,全文如下:

[11] Nassim Nicholas Taleb ,black swan. Random House Allen Lane , ISBN 978-1400063512 ,April 17, 2007 .p.208.

中国在经济领域和军队改革中使用的“摸着石头过河”,以试验区、试验框架等方式,由点到面小范围改革,提取成功经验后再扩展到更大范围,这本身也是一种降低不确定因素带来的风险的好方法。但我们仍然缺少系统性地对不确定性的分析,以及在应对不确定性的分析方法与分析工具方面的研究。在如何改进战略评估和战略规划的方式、工具以及分析框架等方面,马歇尔及其净评估办公室的经验是值得我们学习借鉴的,一是他们针对不确定性摸索出了很多具体实施的方法与工具;二是马歇尔本人和净评估办公室一直致力于在战略研究界和决策层推广对不确定性的正确认识,以使他们更明确不确定因素对于战略规划和国家安全的重要性。

2、在多场景分析方面

马歇尔同一些知名学者也有很多互动、探讨和互相学习。例如,着名未来学家彼得·舒瓦茨曾为净评估办公室做过一个环境变化对美国国家安全影响的报告。舒瓦茨在其着作《远见的艺术》中就特别警告了那些具有习惯性思维的决策者们,不确定因素对战略规划有着巨大的影响。他提倡用不同的多种未来场景来衡量战略的各种可行性,利用未来多种可能的场景这个方法不是为了预测未来,而是为了锻炼决策者对于未来情景变化和不确定因素的敏感性。[10]马歇尔也同提出“黑天鹅效应”的着名学者黑纳西姆·尼可拉斯·塔雷伯(Nassim Nicholas Taleb)探讨过不确定因素等问题。塔雷伯在他书中也提到马歇尔和净评估办公室副主任安德鲁·梅都明白预测下一个问题的难度,因此提出应该更多投入到如何做准备,而不是如何做到准确预测。[11]

[9] Krepinevich, Andrew F ; Watts, Barry D, Regaining Strategic Competence, CENTER FOR STRATEGIC AND BUDGETARY ASSESSMENTS WASHINGTON DC,2009,p.36.

3、在兵棋推演方面

由以上古今中外一些战略家和学者对不确定性的认知,以及马歇尔净评估方法对不确定因素的把握,我们可以得出以下结论:一是战略评估和战略规划者必须对不确定因素可能带来的风险有正确认识;二是无论如何努力预测、规划,总会有没有预想的情况发生,一个好战略的重要标准之一,就是能尽可能地减小不确定因素所带来的风险,保持其开放性,能够根据情况的变化而随时进行相应调整,而不能期望事态会随自己所规划或预想的方向发展;三是为更好应对不确定因素所带来的风险,决策者应加强对不确定性的认识,培养未来决策者或者分析人员的风险意识;四是加强研究和改进相关分析工具和分析方法,提高应对不确定因素的效率。

马歇尔及其净评估办公室遇到不确定因素,经常采用一个能处理多种可能场景的战略评估方法,即兵棋推演。多场景本身往往只是静态的,难以从中推测对手或盟友可能做出什么样的反应,因此,兵棋推演就显得更加灵活,因为它除描绘多种场景以外,还有其他参与者的互动。这些互动过程中往往会揭示很多我们之前没有考虑到的因素,也就能更好地降低不确定因素带来的影响。

[23] Paul K Davis, Steven C Bankes, and James P Kahan, A New Methodology for Modeling National Command Level Decisionmaking in War Games and Simulations(Rand Corporation, 1986).

[15] 马基维利着潘汉典译,《君主论》第三章“混合君主国”,第6页。

正如《君主论》中所言:“在患病初期,是治疗容易而诊断困难;但是日月荏苒,在初期没有检查出来也没有治疗,这就变成诊断容易而治疗困难了。关于国家事务也是这样,因为如果对于潜伏中的祸患能够预察于幽微,就能够迅速加以挽回。但是如果不曾察觉,让祸患得以发展直到任何人都能够看见的时候,那就无法挽救了。”[15]正是由于战略威胁的形成周期很长,净评估认为这就需要对潜在威胁进行长期跟踪分析,以发现其真实的战略意图,分析是否有对美国构成威胁,在此基础上获得战略规划的前瞻性。“识别正在形成的,并可能影响美国未来地位的战略问题。”是马歇尔在兰德公司就创立的长期竞争性分析方式,以期在战略问题形成初期就能识别它,并为最高决策层提交这些战略意图的发展趋势报告。因此,净评估不仅要找出自身和对手的优势和劣势,更重要的是要把握这些优势和劣势的长期发展趋势以及它们对未来双方力量平衡影响。

多场景分析的好处是,它可以挑战高层决策者当前认知已经接受的对未来的看法,发现可能的威胁,并且帮助执行的官员们决定什么样的能力适合于防止这些威胁的出现,或者在出现后如何消除它。[16]例如,马歇尔经常告诉净评估办公室的下属们“不要轻易下确切的结论,不要说这件事情一定会这样或那样发展,也不要说我确定什么,每个分析员都需要提出其他可能性和一些不确定性。”[17]这也是净评估一个重要特征,即不对任何事情轻易下结论,而忽略事态真实的发展与变化。

凡事豫则立,不豫则废,但世事难料,战略的实施总会受制于所在环境中的那些不可预测的各种变化。正如艾森豪威尔所说:“规划是毫无用处的,但制定规划是非常重要的。”[4]在战略规划过程中,应尽可能考虑和把握不确定因素所带来的风险,在错误发生的同时,能及时调整原有规划与计划。

因此,马歇尔的净评估办公室在给国会的报告中都会首先强调:“需要注意的是,任何对军事平衡的评估都必然存在一些未解决的不确定性。”[7]并在一些报告正文之外,还专门设立一个“不确定因素”专项,呈现包括一些不确定因素在内的整个背景情况,旨在让决策部门和决策者不要不假思索地接受他们的分析。另外,马歇尔主持的评估报告通常不会只提供一组他最推荐的方案,而是给出多种可能的发展方向和多种方案,以供为决策部门和决策者更好地根据实际情况,做出自己的判断和决策。

我们不难发现,马歇尔的同事,那些曾经在净评估办公室工作过,或者助其做过研究课题的人,很多也都很注重不确定因素,这并非偶然。例如,在兰德公司期间曾受到马歇尔指导过的着名军事分析家罗伯塔·沃尔斯泰特,在其后来发表的一部研究珍珠港事件的着作中,就反复地强调了未来不确定性的重要性。又例如,马歇尔的前军事助理,空军上校杰弗里·巴内特在1996年的一份预测和分析未来太空作战的专着中,开篇就指出:

当然,自动化电脑模拟也有其局限性。例如人工智能很难处理所谓的“黑天鹅事件”,正如江苏卫视《最强大脑》栏目2015年1月6日播出的节目上,那位科学评审魏坤琳所说:“人脑最擅长的就是在信息不确定的情况下,在模糊的情况下,还能做出正确的判断。”[24]这就是人工智能和人脑的差距,这也是自动化兵棋推演所存在的局限性。马歇尔前助理,哈佛大学教授史蒂芬·罗森在一篇关于净评估文章中特别提到:“当使用模型和模拟而不考虑它们的局限性的时候,就会出现问题。”[25]所以净评估办公室在用这些工具的同时,都会时刻注意他们的局限性,特别是对于不确定因素把握方面。

净评估反映的是武器系统、军事力量、政策与竞争对手之间的一种严谨的对比关系,所涉及的领域是宽泛的,凡与国家安全相关的政治、经济和技术等问题都在评估范围之内,而不仅仅局限于纯粹的军事问题。马歇尔认为:“未来总是充满不确定性,一个常见的错误就是低估了不确定性的程度和它的多样性。”[12]在提到什么样的战略是好战略的问题他提出“我们需要这样的战略:他们不光能很好的考虑我们现在和未来将面对的竞争,而且还能兼顾考虑未来形势的不确定性。”[13]所以,在净评估办公室成立后几十年里,基于对“战略需要致力于降低不确定因素所带来的风险”[14]的认知,为更好地控制不确定性对战略规划的影响,马歇尔及他的净评估办公室一直致力于研发新的或改进现有研究方法和分析工具。例如在20世纪70年代末,美国的战略思维在从相互确保摧毁向基于作战能力转变的过程中,由马歇尔的净评估办公室主导的兰德战略评估系统就是一个典型的案例。兰德战略评估系统本身不是目的,只是一种改进分析的方式,它采用了以建模为基础的决策模型和全球战役模型,但它更多关注的是互动式的分析与推演,这完全有别于其他军用作战模拟系统。在兰德战略评估系统正式推出之后,马歇尔并没有停止对其净评估方法和分析工具的改进,特别是在长期趋势分析、多场景分析、兵棋推演等三个方面。

在我们着眼未来战争的同时,我们必须面对一个确切的事实,那就是无论我们如何努力,任何预测都将会被证明是不准确的……任何对未来战争的预测都需要暗含对时间、敌人、地点和目的的假设。我们需要知道战争发生的时间才能预测到时候可能会存在什么样的科技;我们需要知道战争的目的才能预测国家需要对战争进行什么级别的投入;我们需要明确敌人是谁才能建设最合适的战略战役,和处理好防卫与攻击的重心。最后,我们需要知道战争的地点才能明确作战目标的类型和数量。以上四个因素相互作用影响未来战争的本质和形式。然而,以上所有因素都是不可能提前知道的,因此任何对未来战争的看法都会是相当局限的。[8]

十年以后,华沙变成了北约的首都。非对称威胁已经超越地界。与此同时,信息技术革命、生物技术、机器人技术、纳米技术、高密度能量源给世界带来的变化几乎超出了所有人的预期。

净评估的大多数项目都注重分析美国自身以及对手的长期特征。例如战略文化背景、战略思维、地理因素,甚至对手的官僚系统、组织结构、决策习惯等。这些长期形成的特质不会轻短时间内改变,也就能尽量避免不确定因素带来的风险。为此,马歇尔建议战略研究者们要研究、至少要阅读包括军事、经济和技术等在内的各领域的历史。他还认为,有关战略和防务计划的大多数讨论,过于聚集于技术和武器,未充分考虑往往会主宰实际战争的那些因素,而历史以及对过去战争的分析是对诸多现有防务研究方法狭窄视野的矫正。

新中国成立以后,无论是国际战略还是军事战略等方面的研究,都取得了长足的进步,这是有目共睹的。但纵观中国战略研究界近十年来的成果,过多关注于历史经验教训的总结与分析,过多注重对中国高层政策与国外主要国家安全战略的解读,而缺少前瞻性战略评估和对未来安全环境的客观研判。尽管近几年来,中国战略研究界也开始注重预测与规划,但同时也出现了一些过犹不及的情况。例如,将预测与规划等于可能性,缺少对不确定因素的考虑,当遇到突发事件时措手不及。另一方面,尽管在多场景分析上,电脑模拟可以帮助我们假设多种可能性,设计无数模型,加快分析速度,但在使用的同时我们忽略了他们的局限性,而导致过分依赖运筹学、用量化的方式去做战略分析与评估,或过分信任计算机模拟和分析结果等现象。

净评估对不确定因素的把握

如今,中国正处一个重要战略机遇期,包括军队在内的各行各业,都在调整结构,磨砺改革,为中华民族的伟大复兴运筹于未来。宜未雨而绸缪,毋临渴而掘井,行动之初战略规划与战略评估的重要性是不言而喻的,但山的那一边是什么?无人知晓,只有系统性地将各种不确定因素可能带来的风险考虑进去,才能使我们少走弯路,提高我们战略规划的实际效能。意料之中的意外。

除了战争之外,世界发展和大国关系也充满不确定性。美国前国防部助理部长帮办林顿·威尔斯在制定2001《四年防务评估》时有一段很有意思的话,曾在美国国防界的高层决策者和他们的幕僚间广泛传阅,还被拉姆斯菲尔德发给小布什总统,以提醒他对于不确定因素的考虑。威尔斯说:

[10] Peter Schwartz, The Art of the Long View (New York: Currency Doubleday, 1991), p. 6.

不确定因素在战略规划中的重要性

[24] 《最强大脑》是江苏卫视集结优秀的脑力高手及脑神经专家,推出的国内首档大型科学类真人秀电视节目,源自德国综艺《Super Brain》。

[22] JJ Martin and Douglas C Olin, "Improved Methods for Strategic Analysis," Policy sciences 15, no. 1 : p.35.

[25] Albert J. Wohlstetter et al., On Not Confusing Ourselves : Essays on National Security Strategy in Honor of Albert and Roberta Wohlstetter(Boulder: Westview Press, 1991), p.298.

[7] “Pentagon Report on Implementation of Taiwan Relations Act-US Reaffirms Commitment to Taiwan’s Defensive Capability”, Executive Summary of Report to Congress,

[责任编辑:蒋佩华]

[澳门太阳娱乐集团官网,4]参见艾森豪威尔档案,网址为

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