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回溯美国亚太同盟体系的起源,澳大利亚与印度

2019-08-24 15:46栏目:战术战略
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冷战初期,美国同时在亚洲和欧洲尝试发起和建设一系列同盟网络。其中,北大西洋公约随着朝鲜战争的爆发实现了全面的军事化并转而成为一个高度制度化的多边集体防卫组织。而在亚洲地区,太平洋公约还未成型便胎死腹中;台湾和韩国从未成为任何多边防卫倡议的候选成员;东南亚条约组织在多年面对地区危机无能为力之后解散了事。实际上,尽管东约是亚洲地区唯一成功签署的多边防卫条约,但是无论在军事承诺还是在制度化建设方面,东约都无法和北约相提并论。与欧洲相对,亚洲自此逐渐形成了以美国为中心的基于一系列双边条约的同盟体系,这被前美国国务卿杜勒斯称为轴辐式体系。

[提要] 美国专家近日发文称,美国应该甩掉那些安全风险等级较高的盟友,比如美国与台湾、韩国的联盟。台湾和韩国都与近邻有着尚未解决的争端,并且这些争端都有逐步升级的可能,届时美国将被拖入武装冲突的泥潭,而这些冲突和美国自身核心利益却几乎毫无关系。

本文首次发表于《太平洋学报》2017年第10期

是何因素阻碍亚洲地区形成与北约相似的多边集体防卫组织?进入新千年之后,美国的亚洲“客户”在防务相关议题上的交流与合作出现快速增长。这一势不可挡的变化再次引发了对亚洲同盟起源影响因素的回顾,这有助于预测未来美国在该地区同盟体系的发展。总体而言,基于过往的研究结论来看,在东亚地区创立多边防卫组织的失败尝试和东约组织的疲弱都可以归于地区玩家之间的三大差异——其一,利益和目标的差异;其二,实力的差异;其三,身份认知的差异。

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摘要:澳大利亚与印度尼西亚有望在未来深化战略合作。地缘战略是两国战略关系中的重要影响因素,决定了澳大利亚始终有同印尼改善并加强战略关系的动机,并使印尼在南海争端中同澳大利亚拥有部分共同利益。中美战略竞争格局是两国战略关系发展的推动力,催生澳大利亚以海洋战略为核心的新“前线防卫”政策,并增加印尼在“独立积极”外交政策下同各方加强战略合作,甚至做出有倾向性选择的可能性。若两国在未来加强传统安全合作,将对中国周边战略环境造成不利影响。

一、利益和目标的差异

自二战结束以来,美国官员们便对乔治·华盛顿所提出的“美国应避免永久性结盟”的建议不屑一顾。冷战时,为了对抗苏联,美国与世界上许多国家结成了联盟,而北约则是美国在西半球传统势力范围外的第一个结盟尝试。自此,美国与他国结盟的势头便一发不可收。 北约成立之后,美国又缔结了一些重要的双边同盟,盟友包括日本、韩国以及国民党政府时期的中国。 除此之外,美国也曾试图将北约这种军事联盟形式复制到其他地区,但收效甚微,其中就包括东南亚公约组织(Southeast Asia Treaty Organization,简写为SEATO,是一个类似于北约的集体防卫组织;该组织1955年2月19日在泰国曼谷正式成立,总部设于曼谷,共有8个成员国;1975年9月,东南亚公约组织通过决议宣布解散;1976年2月20日,该组织举行最后一次军事演习;1977年6月30日,东南亚公约组织正式宣布解散;该组织成立的目的是牵制亚洲的共产主义势力,不过组织内部的纠纷使它无法有效执行防务行动,使之未能介入老挝内战和越南战争,因此东南亚公约组织解散后,有学者认为它是个失败的国际组织——观察者网注)。 有人曾认为冷战的终结将会给美国的“结盟狂潮”画上一个句号,然而事实并非如此。为了填补苏联解体造成的权力真空,美国与中东欧一些国家又结成了新的联盟,结果导致盟友过多过滥。在同一时期,华盛顿越来越多地参与到中东地区的争端中,并且与众多中东盟国、附庸国的关系得到了深化。

关键词:澳大利亚;印度尼西亚;地缘战略;前线防卫;独立积极

斯蒂芬·沃尔特认为国家寻求建立同盟是为了平衡对其最具威胁的国家,而不仅仅是最有实力的那个。对威胁的认知帮助国家决定是否要组建同盟,与谁结盟以及平衡哪一方。他在研究中指出,一个综合实力强、地理位置较近、进攻性军事能力发展明显并有挑衅意图的国家常被认为更具有威胁性1。若候选盟友间对威胁的认知程度存在差异,各国就会对建设同盟的真实目标产生不同的期待,并对同盟条约下成员国的责任作出不同承诺。普莱斯-巴纳森近期的一项研究表明,地区国家对多边安全协议的渴求,以及区域内和域外国家的目标一致性都是域外国家支持建设此类组织的重要前提。如果不具备这些条件,域外国家在向区域内国家出让自主权时会付出更加高昂的代价2。因此,当美国和其他主要大国参与地区多边防卫机制建设时,候选成员间利益和目标的差异会成为重要的阻碍因素,而这正是亚太地区在第二次世界大战结束后面临的境况。

Australia-Indonesia Strategic Relation and Its Regional Implications

朝鲜战争明显地改变了美国对前苏联和共产主义中国的威胁认知。在战争爆发之前美国政府认为苏联虽然有扩张主义倾向但行为上仍然十分谨慎,但北朝鲜的攻击性将后者带来的威胁提升到一个新高度。同时,中国也首次被视作苏联阵营的铁杆成员,并对美国存在深刻的敌意3。杜勒斯的前任艾奇逊曾评价称,朝鲜战争给美国的教训就是苏联将全面战争的危险再次向前推进一步。其他美国官员则认为干涉朝鲜战争只对苏联有利,因此中国定是受苏联控制的傀儡4。出于认知上的变化,美国一方面将仅有政治象征作用的北约全面升级为真正有作战能力的军事集团,另一方面将美国的军事承诺扩展到任何可能受到共产主义威胁的地区5。鉴于此,海默和卡赞斯垣(Hemmer and Katzenstein)对用威胁认知作说明的有效性提出质疑,因为朝鲜战争没能在亚洲和欧洲催生相同程度的多边主义发展,特别是最受共产主义威胁的台湾和韩国被排除在东约组织之外6。这一矛盾的原因在于多边主义的发展并不完全以美国的意志为决定因素,必须要从美国和其他地区国家利益的互动中寻找根源。

Abstract:Australia and Indonesia have the potential to deepen their strategic cooperation in the future. Geostrategic factor, which always shapes Australia’s motivation to ameliorate and strengthen its bilateral relation with Indonesiaand defines their common interests in South China Sea, proves to be of important significance in their strategic relation. Sino-American strategic competition is the major driving force in the development of Australia-Indonesia strategic relation. It may result in the revival of Australia’s maritime-centric “forward defence” strategy and encourage Indonesia to enhance strategic cooperation with states both in and out of the region, and even tomake a biased choice under “bebas-aktif” policy. A strengthened cooperation on traditional security issues between Australia and Indonesia will have negative influence on China’s strategic environment.

从美国的角度来看,同时在亚洲和欧洲面临威胁的情况下,美国对大陆两端威胁感知的程度因受到地理特征的显着影响而存在差异。在欧洲,包括英国、法国和联邦德国在内,有多个掌握高水平工业能力的实力中心受到威胁,尤其联邦德国恰恰位于两大阵营交锋的前线。与此相反,日本作为唯一一个美国急于归入西方势力范围的亚洲工业强国,坐落于远离亚欧大陆和其他亚洲岛屿国家的位置。因此,西德的防御工作需要毗邻国家之间密切的政治和军事合作,而日本的防御则可以由美国在该地区的海上霸权来满足7。另外,印度支那大部分地区的战略重要性比之日本和西欧都相对较弱。1954年时值东约创立的准备阶段,近一半的美国民众认为在这一地区作战不会得到任何益处,且五角大楼也持相似的判断,以致杜勒斯在说服后者接受东南亚地区集体安全协议的过程中遭遇明显的阻力8。而且,东亚地区面临的威胁类型多是国内的颠覆活动而非外部入侵,所以对该地区的军事介入极易使美国陷入当地冲突之中。总之,对美国而言,欧洲所面临的威胁在紧迫性和破坏性上比之亚洲都来得更为严重。

Keywords: Australia; Indonesia; geostrategy;forward defence; bebas-aktif

对欧亚两地威胁认知的差异进而影响了美国发展同盟体系的目的和期望,即在亚洲地区维持相较低水平的制度化和多边主义建设。多米诺理论认为,一个对现状的小小改变就会在世界其他地方产生严重的后果,这一理论正是美国扩展其军事承诺直至覆盖全球大部分地区,甚至是非关键地区的根源。实现这些承诺需要付出的代价和受承诺地区的战略价值往往不相平衡,这意味着大部分被保护的区域并不会在现实中受到攻击,因而威慑可以获得成功,军事需求也不会过分超出负担能力9。所以,美国在亚洲的真实目标是在避免建设高度制度化的军事合作前提下,通过成立象征性的多边同盟将地区非共产主义国家归入西方阵营,以慑阻可能发生的地区冲突。在杜勒斯看来,在东南亚地区设置防卫协议是为了重新树立美国“自由世界领导者”的形象,并通过树立一个团结反共的象征来杜绝任何军事干预印度支那地区的必要10。尽管美国引领了一系列针对多边同盟条约的协商谈判,却从未试图在亚洲建设一个与北约相似的组织。

澳大利亚和印度尼西亚在双方的战略考量中都有独特的身份。对印尼而言,澳大利亚是后殖民时代西方力量在西南太平洋地区最密切的伙伴。它曾经是大英帝国的殖民地,如今是美国的条约盟国;对澳大利亚而言,印尼的人口约为它的十倍,且在语言文化和宗教信仰方面与之迥然不同。自印尼独立以来,两国的战略关系在合作与互疑中曲折发展。

理清美国在亚洲同盟建设方面的利益和目标有助于理解为何韩国和台湾在热切寻求参与的同时被所有得到美国支持的多边防卫倡议排除在外。如前文所言,美国期望在亚洲达成的多边安全协议在本质上是防御性和被动反应式的,而韩国与台湾却摆出同美国意图全然相反的,挑衅和进攻性的姿态。两地领导人李承晚和蒋介石都曾强烈建议同各自在亚洲大陆的敌人继续作战。1953年,在美国准备对停战协议进行协商时,李承晚明确表示拒绝接受这一选择,并宣称一旦美国依照协议从半岛撤军韩国就会独自与朝鲜作斗争。同样的,被学者认为不受控制、我行我素的蒋介石也从不掩饰他借由武力夺回大陆的野心11。1949年,在地区组织发展形成的早期阶段,蒋介石和菲律宾总统基里诺发布了一份联合声明对“太平洋联盟”的建设表示支持,李承晚也极力赞成这项提议。然而,美国国务院相信这是李蒋二人在利用基里诺向美国施压以获得美国的短期军事支援12。因此,美国阻止在两地间形成任何形式的同盟,并最终建设一个不受李、蒋二人影响的地区组织。根据维克多·查的“权力游戏”理论,美国分别同韩国和台湾创建非对称的双边同盟关系,意在对可能参与地区冒险主义行动的“无赖盟友”进行控制13。

2002年巴厘岛恐怖袭击事件是两国增进合作与互信的重要契机1。在美国号召全球反恐的背景下,澳大利亚迅速将反恐确定为两国双边关系中重要的合作领域。在随后的几年中,双边战略互信不断增进,两国先后签署了《龙目条约》,《防卫合作协议》(2012 Defence Cooperation Arrangement)和《联合情报合作谅解》(2014 Joint Understanding on Intelligence Cooperation)。两国的战略交流渠道也多种多样,包括由国防部长和外交部长共同参与的“2 2部长对话”,三军总长领导的高层委员会,和各军种领导人的对话等等。如今澳大利亚和印尼的合作覆盖了反恐、海事安全、人道主义援助、灾难救援、维和及情报等领域2。

地区玩家之间利益和目标的差异也是阻碍太平洋公约形成的因素之一。朝鲜战争爆发之后,美国亟欲寻求一个由亚洲离岸国家共同签署的公约,一方面可以将日本归入西方阵营,另一方面也可以为其重整军备创造条件。然而,这一提议因为英国对自身地区影响力的担忧和澳大利亚对日本的恐惧而受挫。第二次世界大战结束之后,为了维持在亚太,尤其是东南亚地区的领导地位,作为域外大国的英国一直寄希望建设一个以英联邦为导向,美国为辅助的地区组织。而澳大利亚和新西兰则试图成立一个和北约相似的组织,在对抗共产主义威胁的同时也防备一个可能复活的军国主义日本。美国在1951年提出的这项建议受到了来自英国的强烈抗议,后者唯恐其地区可信度被削弱,并且对美国忽略英联邦在该地区的重要属国,且仅给予英国顾问身份感到不满。同时,澳大利亚和新西兰极力反对接纳日本。美国最终只能成立澳新美同盟作为替代14。

地缘因素对澳大利亚和印尼的战略关系有深刻影响,这决定了两国在个别领域存在长期的利益契合,而中美战略竞争则是两国关系发展的推动力。本文将从两国地缘战略考量和中美竞争大背景出发,探寻两国战略关系进一步发展的可能性,并分析两国战略关系对地区环境的影响。

二、实力的差异

一、澳大利亚的战略考量

在地区集体防卫协议中,多边主义本质的一部分需要通过各成员国资源和军力的集合来体现。若不存在这种集合,或某一国家的贡献远远超越其他国家,则这样的组织也称不上秉持多边主义精神。出现这种贡献不对称的一个常见原因就是国家间实力的不平衡,这主要包括军事能力和经济实力方面的差异。奈恩认为严重的实力不平衡意味着集体意志的概念实为荒谬,并将证明一致决议和地位平等是不可能实现的15。普莱斯-巴纳森则进一步阐明了集体贡献对地区安全协议的影响——成立地区安全协议的部分作用在于集合所有成员国的资源所产生的积聚效应会超过每个国家本身的贡献,因此常使一国贡献远多于其他国家的大范围实力不平衡将弱化成立这类多边协议的动机16。

印尼对澳大利亚地缘战略的重要性

在欧洲,尽管曾经的强国在第二次世界大战中饱受折磨甚至几近毁灭,但与亚洲国家相比仍然保留着较高水平的工业经济基础,助其在战后实现更快速更精细的经济重建和军备重整。朝鲜战争之后北约的军事化建设不可能在没有欧洲国家贡献的情况下仅由美国的参与来完成,为了巩固美国对同盟的军事承诺,欧洲国家不仅增加了军费开支,还接受了西德的军事重建17。在此情况下,积聚效应通过成立一支由最高军事指挥官统一调遣的多国部队得以扩大,这不单实现了全地区经济和军事资源的整合,还有助形成更复杂精细的劳动分工。与此相对,人们很难想象在亚洲出现类似的积聚效应。尽管海默和卡赞斯垣认为比起物质实力的差异,美国更多是出于强国的优越感而相信欧洲盟友会从战后废墟中迅速恢复,而亚洲伙伴则将长期维持弱势18,但他们也不能否认除了前沿军事基地,大多数亚洲国家在军事合作和资金筹措方面的贡献是十分有限的。

印尼的地理位置决定了它是且将一直是澳大利亚战略思想中的重点。澳大利亚在地球上的位置很偏僻,地处南半球且四周环海,距离包括北美和欧亚在内的世界中心都相当远。在东部和南部,能引起澳大利亚注意的南太平洋岛国、新西兰和南极洲都难以对澳本土构成直接安全威胁,同时也远离世界权力中心,对全球均势的影响较小;北部的东南亚和东亚地区对澳大利亚的重要性则更为突出。印尼连接着大洋洲至东南亚大陆及至东北亚的通道,是澳大利亚面向北方的第一扇大门。据世界银行统计,2015年印尼的人口数量为2.58亿,大约是澳大利亚人口的11倍。其经济发展也极具潜力,据普华永道(PricewaterhouseCoopers)估测,2050年印尼将是仅次于中美印的世界第四大经济体,经济总量将是澳大利亚的四倍3。这个未来的庞大国家在帝汶海和阿拉弗拉海一带与澳大利亚北部海岸线的距离仅在250海里到900海里之间4,无疑是澳大利亚最重要的邻国。

实力不平衡和缺乏集体贡献的情况在东约里是如此明显,以致在学者眼中注定是一个徒有其表而毫无实质的集体防卫组织19。1954年,当美国开始将印度支那地区的安全与和平视为一项重要任务时,杜勒斯希望在其他地区国家共同参与的情况下来实现目标,而不仅仅由美国单边地实施军事干涉。虽然大部分候选成员国都全力支持这一协议,但它们渴望从美国身上得到的利益远远超过它们所能作出的贡献。在就东约内容进行协商的过程中,菲律宾一方面要求将美国提出的门罗主义形式的承诺改为与北约相似的言词风格,使成员国更确信能从美国方面获得军事保护,另一方面又建议在同盟委员会投票表决时采用四分之三多数,以此逃避对亚洲大陆的军事干预20。自东约同盟成立开始,美国就成为任何所谓集体行动中最大的,甚至是唯一的赞助方。在越南战争期间,澳大利亚、新西兰和菲律宾都只作出了象征性的努力,英国、法国和巴基斯坦则对战场毫无贡献。作为除美国之外唯一一个付出较多的国家,泰国向战场投入了约占其受训陆军部队14%的兵力,却在美国的资金支持逐渐减弱时撤出战斗。埃克尔总结认为,当其他成员国只动嘴皮子功夫时,东约唯有依赖美国的力量,而美国也只有在为之买单的情况下才能从组织中获得一些援助21。

受地理位置的影响,澳大利亚对印尼的战略感知同时处在两个极端。一方面,印尼群岛是澳大利亚北部防卫的一道天然屏障,保障地区稳定、防止外部敌对势力介入是两国的共同利益。另一方面,澳大利亚又容易受到来自印尼群岛本身或其他国家穿越群岛海域而来的军事威胁5。基于这种认识,1976年的《澳大利亚战略分析与防御政策目标》认为印尼既是澳大利亚的盟友,也是对手6。这样的判断在今天仍不过时,地理位置同时赋予印尼两种潜在的角色,澳大利亚对印尼的感知就在这两个极端中间变动。能够左右这个评判的因素来自两个层面,一是双边关系,二是国际关系,在任何一个层面上存在龃龉都会阻碍两国在上述的共同利益中寻求合作。

尽管东约看上去是一个将所有成员国团结一致,在政治和外交领域共同发声的集体安全协议,但在军事领域中却绝非如此。丁曼批评认为,东约是在用外交来掩盖军事上的无能为力,用言语来达成无法用武力达成的目的22。东约组织在军事合作方面的不足使同盟的可信度远远低于美国和地区国家分别签署的双边防卫协议。大部分成员国已经和美国签署过双边协议是导致这个地区多边同盟在军事上欠发展的原因之一23,反之亦然,在积聚效应缺失的情况下,地区国家不得不加深对和美国达成的双边同盟的依赖。1962年,当东约组织未能成功阻止共产主义运动在老挝的发展时,深感失望的泰国便转而向美国索取一项额外的保证,即在受到共产主义攻击的情况下,美国援助泰国的责任与东约组织的协议无关24。由此可见,在地区国家之间存在实力的巨大差异时,从实用角度而言双边同盟往往是比多边同盟更自然的选择,而在此情况下成立的多边同盟也更难以形成复杂精细的军事合作关系。最终,随着美国这个东约里最大的赞助者逐步撤出印度支那地区,这个仅有政治和外交象征作用的多边同盟也就此宣告解散。

在双边关系层面,两国曾围绕印尼的主权问题发生冲突,如今部分矛盾仍是两国关系的隐患。1999年的东帝汶独立事件是双边关系中的一次重大危机。早在1975年葡萄牙殖民者撤离东帝汶时,澳大利亚便支持印尼吞并东帝汶,且据信获得了帝汶海部分石油储备90%的收入作为回报。1998年澳大利亚建议印尼给予东帝汶更多自治权。在独立公投之后的暴乱中,澳大利亚在联合国派遣的多国部队中充当了组织者和领导者的角色。印尼认为澳大利亚在此次事件中背叛并有意分裂印尼,两国外交和军事合作关系因此跌入谷底。这次事件的影响并不仅限于此,印尼还轻易地将此事联系到东部巴布亚省的分裂问题7。1963年,迫于美国的压力,荷兰殖民者和澳大利亚不得不同意将荷属新几内亚主权移交给印尼政府,然而此后该省的分裂活动让印尼政府饱受困扰。面对东帝汶的结局,印尼很难不怀疑澳大利亚是否在巴布亚省有所企图。今天,澳大利亚在该问题上的态度仍是双边关系的敏感点。

三、身份认知的差异

在国际关系层面,冷战时期的国际局势受到美苏对抗的裹挟,东南亚作为两种意识形态角力的前沿阵地更是如此。澳大利亚对印尼威胁的评估也部分取决于印尼对共产主义的态度。上世纪五十年代到六十年代的国防文件认为“在围绕亚洲大陆的岛链中,只有印尼不是西方的盟友,”澳大利亚需要“保证印尼维持友好或中立的态度8,”否则共产化的印尼将对澳大利亚与东南亚之间的海空通道造成直接威胁,印尼本土的基地会对澳大利亚中部地区形成空中威胁9。直到苏哈托(Haji Mohammad Suharto)执政时期印尼确定了反共产主义立场,澳大利亚在这方面的警惕才有所缓和,但印尼的民族主义仍在双边关系层面阻碍着互信的提升。因此,冷战期间澳大利亚对印尼的政策常是两手准备,一面通过外交接触,军事交流、经济援助等手段增进两国互信;一面对印尼保持战略警惕,通过维持军事技术的领先,确保与美国的同盟,及加强在“海空间隙”的拒阻能力等方式平衡印尼可能增强的军事能力和敌意。

回溯美国亚太同盟体系的起源,澳大利亚与印度尼西亚的战略关系及其地区影响。第三个也是最后一个阻碍亚洲多边同盟发展的因素即候选成员国间存在的身份认知差异,这种差异包括一系列产自不同历史背景的政治和文化分歧。身份认知在明确区分我族与他类的同时,也间接影响着国家间的合作,身份认知趋同的国家在合作中更倾向于将彼此置于平等的地位,也会面临较少的摩擦。因此,在跨地域的多边防卫组织中,无论是在地区国家之间还是在地区国家和域外大国之间都要存有或创造一种认同感。

如果说冷战期间澳大利亚首先将印尼视为对手和威胁,如今澳大利亚更倾向于强调两国的合作关系。冷战之后,潜在的意识形态对抗不再是澳大利亚忧心印尼的原因。虽然基于不结盟政策,印尼在可见的未来不太可能同任何国家结成条约同盟,但二十世纪末,苏哈托时代之后持续至今的民主化进程使印尼在政治价值观上同澳大利亚等西方国家愈发接近,为两国的战略关系发展提供了实质性的政治基础。更重要的是,冷战结束进一步推动了经济全球化和区域一体化发展,在全球贸易和海外投资不断增长的背景下,海洋运输和海洋安全成为澳大利亚经济发展的重要前提。在2013年国防白皮书中,澳政府首次将其战略视野由亚太地区扩展至印度洋和太平洋区域,并在2016年明确指出维护东南亚地区海洋安全是其战略目标之一。印尼群岛海域作为澳大利亚通往亚洲最便捷的通道,承担着澳大利亚与前十大贸易伙伴中七个国家的贸易往来,因此,同印尼的伙伴关系是澳大利亚最重要的地区战略关系10。马六甲海峡、巽他海峡和龙目海峡等咽喉要道都是堪培拉和雅加达海上安全合作的重点11。

在欧洲,尤其是西欧地区,各国文化上的彼此联系在战后时期出现了持续显着的增长。与其以自己的民族和国家为傲,每个人都更倾向于将自己视为欧洲人。这种集体认同的情感对“国家社会”的形成至关重要,后者帮助西欧建起了能够促进地区和平与合作的紧密的机构网25。在北约组织成立的过程中,作为域外大国的美国也同其欧洲盟友享有共同的身份认知,这一点在宗教和民主价值上尤其明显。除却这些源自历史,通常经历了较长发展时期的共同价值,英国政府还在上世纪四十年代早期提出了“北大西洋”地区的构想。英国希望通过将美国和欧洲并入同一个地理上的区域概念来保留美国在欧洲的政治和军事影响力。“北大西洋”地区的概念不仅完美地契合了美国对东海岸之外海上航线和前沿军事基地的关切,还创造了一个全新的地理社群,在此后几年中给予内部国家一种新的身份认同感26。

另外,经历过东帝汶事件,澳大利亚对印尼主权问题的处理更加谨慎。为了改善双边关系,澳方不遗余力地在主权问题上安抚印尼的敏感神经。作为东帝汶事件后第一份重要的安全合作文件,2006年签署的《龙目条约》针对这一战略合作关系中的隐患作出特别说明,要求“双方在主权、领土完整、民族统一和政治独立上相互尊重相互支持,并且不干涉对方内部事务”;尤其是双方不得以任何形式支持或参与由个人或实体(包括本国内部鼓动对方国内此类分离主义活动的人和实体)组织的对对方稳定、主权和领土完整造成威胁的活动12。由此,阻碍两国加深政治和战略互信的最大问题得到了一定程度的控制,这是两国继续发展战略合作的前提。然而该条约并不具有法律约束力,也没有为未来可能发生的相关冲突设置管理机制,因此,这种承诺对突发事件危害的管控能力十分薄弱。但历史上,迫于紧张的地区战略环境和印尼的潜在国力,澳大利亚不止一次在印尼的威胁前让步。在未来,随着印尼国力的进一步增长,澳大利亚仍有可能为同印尼保持友好关系沿用这一“绥靖政策”。

与此相反,亚洲地区国家之间的身份认同则相对薄弱,这种身份认知上的差异阻碍了互信和平等价值的诞生,也使具备实用功能的真正的多边防卫组织难以成型。在这种情况下,地区国家往往并不愿意为集体安全作出贡献,并更多地从各国利益而非地区角度出发考虑问题。随着殖民时代的终结,亚洲国家并没有直接进入快速的区域化和制度化发展,而是普遍掀起了民族主义发展高潮。另外,过去在亚洲为人所知的地理社群,比如印度支那,则完全是方便殖民者统治的结果,而非出于当地人民自发产生的共同情感。经过百年的压迫,亚洲国家对任何出让自主决策权的可能性都极其敏感,因而对建立一个高度制度化的多边防卫组织心存犹豫。弗莱德伯格认为,尽管部分现代亚洲国家共有同一个遥远的文化根源,但几个世纪的独立发展已经在当代现出巨大差异。而且在近代史中,亚洲国家还缺乏合作的经历和将本地区视作一个特别实体的传统。同样重要的是,亚洲地区同时波及大国和小国的大范围领土争端还将进一步刺激民族主义不满情绪27。

总而言之,印尼相对澳大利亚的地理位置及其潜在的国力发展决定了澳大利亚会始终保有同印尼改善并加深战略合作关系的动机。随着双边关系的和缓和国际形势的变化,地理位置赋予两国的共同利益需求逐渐凸现出来,澳大利亚主动寻求战略互信与合作的条件也愈发成熟。只要澳大利亚不在关乎印尼主权的问题上处理失当,把握住国际趋势带来的机会,两国的战略合作关系仍有很大发展空间。

在东南亚地区,尽管东约和其他多边组织一样基于公约章程和委员会运转,但其成员国很难被认为是联合统一的整体,因为它们既没有就基本问题和原则达成一致,也没有确定落实过程中的相关措施,奈恩认为这在某种程度上就是文化差异和缺乏认同感带来的结果28。面对东约的失败,埃克尔也曾发出警告,在地区内部冲突得到妥善解决之前,任何其他发展地区主义的尝试都将化为泡影,而美国最好是在亚洲国家可以协调一致地行动之后再作出回应29。

中美战略竞争与“前线防卫”政策

除了个别在种族和民主价值方面相似度较高的国家,美国和亚洲之间也少有身份认同感。从东约的诞生开始,亚洲新独立的民族国家和前殖民国家之间清晰的身份认知差异始终隐隐困扰着这个跨地域多边同盟。尽管总部设立在东南亚腹地,东约组织只在表面上看起来属于亚洲,却在核心上以西方为导向。这一方面是因为除了菲律宾、泰国和巴基斯坦,其余五个成员国都是西方国家,另一方面,杜勒斯在这一地区建立同盟的最初动机就是和英法两国达成“联合行动”以防止法国在越南北部败退,并通过结盟巩固法国抵抗的决心30。虽然1954年年初这次倡议没能在英法间达成共识,但之后成立东约的提议仍不能掩饰以前殖民国家为主导和支配者的特点。美国连同英法两国都在协议商讨阶段直面了源自殖民历史的身份认知差异带来的阻碍。尽管大英帝国明确表达了不满,但时任菲律宾总统麦格赛赛坚持在同盟条约之外增设太平洋宪章作为联合声明,强调对地区国家独立和自主权的保障31。在成为美国总统之前尼克松曾撰文批评称,东约组织起源于西方,仅是美国承诺的制度体现和英法两国活跃时期的历史遗迹32。这既是上文提及的实力不平衡的后果,也是美国在目标和手段之间存在身份矛盾的结局。

目前,印尼与澳大利亚的战略合作主要集中在反恐、救援、反偷渡等非传统安全项目上。但随着中美战略竞争格局在地区的逐渐形成,澳大利亚方面有可能推进双边战略关系发展进程,将合作扩展至传统安全方面。这一判断主要基于澳大利亚重拾“前线防卫”政策的可能性。

四、结论

“前线防卫”政策是澳大利亚在上世纪五十年代到七十年代初奉行的战略理念。二战后的国际战略环境发生巨变,澳大利亚所处的西南太平洋地区同时遭受共产主义运动和反殖民独立运动的冲击。“前线防卫”理念的核心即在同盟框架下,支持并协同英国和美国介入地区事务,处理新生的地区安全问题,并由此维护澳大利亚的地区利益13。澳政府坚信只有阻止共产主义运动并协助反共产主义者建立和维持地区势力才能实现澳大利亚的国家利益14。在这个政策的指导下,澳大利亚将目光锁定在东南亚地区,积极参与到英美领导的地区安全机制中,包括已经解散的东南亚条约组织和延续至今的美澳新同盟,还先后在英联邦框架和美国领导下参与了马来亚紧急状态、马印对抗和越南战争时期的军事行动。

综上所述,冷战初期美国曾在亚太地区尝试建立多边集体防卫组织,但或早或晚都以失败告终。与欧洲合作紧密并高度制度化的多边防卫体系相反,美国最终和亚洲盟国分别签署双边防卫协议,形成了轴辐式同盟体系。这一结果主要源于地区国家之间以及地区国家和域外大国之间互动产生的三种差异。一是利益与目标的差异,一方面美国在亚洲建设多边同盟的目的以防御和威慑为主,而台湾和韩国希望从同盟中攫取美国对其战争计划的军事支持,因此后两者始终被排除在多边同盟倡议之外;另一方面美国希望太平洋公约可以将日本归入西方阵营并为其重整军备创造条件,但澳大利亚和新西兰反对与日结盟,英国则对美国在东亚独大感到不满,因此最终没能成型。二是实力差异,作为亚洲唯一一个成功签署的多边防卫组织,东约却因为成员国之间显着的实力差异而不能在地区危机中产生有效的积聚效应,而是完全依赖美国的军事和经济支援,在这种情况下,双边协议往往比多边协议更具实用性。最后是身份认知的差异,在东约组织中,尽管地区国家之间存在文化联系,却少有相互合作的经验和将地区视为整体的传统,而在地区国家和身为前殖民国家的域外大国之间更加缺少基于平等互信的认同感,因此不利于社群意识和多边主义精神的发展。

总体来说,“前线防卫”政策是澳大利亚在地缘战略和同盟政治双重作用下的选择。将中南半岛及马来半岛作为战略重点是澳大利亚从地缘角度出发做出的决定。基于对共产主义扩张多米诺效应的担忧,澳政府认为保证马来半岛同西方势力的联盟对防止印尼落入共产主义掌控尤为关键15。如前文所言,印尼群岛对澳大利亚的本土安全至关重要,澳政府担心作为亚洲大陆在东南亚末端的马来半岛会成为敌对势力侵入群岛地区的入口16。因此,在中南半岛,尤其是在马来半岛的“前线防卫”为澳大利亚本土防御提供了战略防御纵深和相对宽裕的危机“预警期”。除却本土防御,只有保住马来半岛,澳大利亚才能在此基础上向其他战区投入兵力17。在当时,马来西亚和东南亚地区被称为“澳大利亚防御的第一线18”,只有守住这一地区才能维持英美两大盟友的地区影响力,将共产主义运动的威胁远远挡在澳大利亚本土之外。为此,澳政府在权衡之下甚至不惜与印尼为敌,多次出兵介入马来半岛,以确保英国对马来西亚的控制。

1 Walt, Stephen M. "TestingTheories of Alliance Formation: The Case of Southwest Asia." InternationalOrganization 42, no. 2 , p. 280-81.

同盟政治是澳大利亚采取“前线防卫”政策的第二个重要原因。在西方大国领导的军事联盟中参与其他国家的战争一直是澳大利亚战略文化和历史中最重要甚至是不可分割的一部分。1901年独立之后,澳大利亚在一战和二战中都曾出兵欧洲战场协助英国,在冷战时期选择参与英美领导下对共产势力的全球遏制也是对这一传统的延续。

2 Press-Barnathan, Galia. "TheImpact of Regional Dynamics on US Policy Toward Regional Security Arrangementsin East Asia." International Relations of the Asia-Pacific 14 , p.362-63.

在这种澳大利亚特色的同盟政治背后有主观和客观两个因素。

3 Jervis, Robert. "The Impact ofthe Korean War on the Cold War." The Journal of Conflict Resolution 24,no. 4 , p. 579, 583.

从主观角度来看,澳大利亚无法摒弃作为欧洲遗民的身份认同,这种地理上身处亚洲却在文化上亲近盎格鲁萨克逊的矛盾始终是澳大利亚现代安全困境的核心19。因此,“前线防卫”政策可以被认为是身份认同焦虑的结果——澳大利亚需要维持同西方国家的联系及西方在亚洲的势力范围以避免独自面对一个民族、文化、政治、宗教与自己迥然不同的地区环境。从客观角度来看,澳大利亚幅员辽阔,海岸线极长,但武装力量有限,因此不得不依靠大国盟友来保障其安全。而美国认为自己在美澳新同盟框架下对澳大利亚负有何种程度的责任取决于澳大利亚对集体防卫的付出20。所以,只有为东南亚地区的集体防卫作出贡献之后,澳大利亚才能在未来受到直接威胁时合理地向盟国索要支援21。在第三次世界大战和地区民族主义激增的阴云下,澳大利亚恐怕被盟友抛弃,因此要不遗余力地实施“前线防卫”以确保英美的安全承诺。

4 Gleason,S. Everett et al. eds., Foreign Relations of the United States, 1950, NationalSecurity Affairs; Foreign Economic Policy, Volume I. Washington: United StatesGovernment Printing Office, 1977, p. 293; and Gleason, S. Everett and John P.Glennon eds., Foreign Relations of the United States, 1950, Korea, Volume VII.Washington: United States Government Printing Office, 1976, p. 1080, 1088.

“前线防卫”政策在七十年代初失去了实施条件。一方面,地区安全环境有了明显改善。中苏关系恶化,中美关系建立以及地区民族主义的高涨使东南亚地区的共产主义扩张无以为继22。另一方面,六十年代末至七十年代初英美在亚洲势力的相继收缩也使澳大利亚失去了在联盟框架下参与军事行动的基础。大英帝国势力撤出苏伊士以东地区之后,澳大利亚在马来西亚和新加坡的驻军仅担负政治和外交作用23。而尼克松在1969年关岛演说中也明确指出美国将避免再次被拖入如越战一样的地区冲突中,并且期望和鼓励亚洲国家自己解决问题24。澳大利亚不得不将有限的资源集中到本土防御上,完成了从“前线防卫”到“澳大利亚防卫”的转变。

5 同3,p. 580-81.

然而,如今的地区形势逐渐同上世纪六七十年代产生相似之处,澳大利亚也有重拾“前线防卫”政策的可能。从地缘层面来说,中国近十年的快速崛起隐隐动摇了自尼克松访华以来形成的地区稳定格局。随着中美在亚太地区竞争局势渐趋明朗,南海逐渐成为双方博弈的焦点之一,同时也是危及东南亚安全稳定的“闪点”。澳大利亚对地区安全环境的忧虑愈发明显,2013年的国防白皮书点出了由于误判和小规模突发事件升级导致地区动荡的可能25;2016年,新版本的国防白皮书则在否认地区大规模冲突爆发可能性的同时,认为竞争的领土主张和持续的地区军事能力现代化会对地区稳定和澳方利益造成损害26。因此,澳大利亚有必要扩大和东南亚地区国家尤其是和印尼的军事合作,为快速应对地区突发军事冲突做好准备,并将危机的影响控制在北部通道以外。其次,澳大利亚及其主要伙伴都依赖东南亚和南海海域进行贸易,所以和平稳定的地区环境符合澳大利亚的战略利益27。但是,所谓和平稳定的地区环境必须以美国在亚太的支配地位及其主导的国际规则为基础。澳大利亚唯恐中国在南海的行动会削弱美国对同盟承诺的可靠性及其在西太平洋地区的领导力28。因此,为了维持地区力量均势,澳大利亚在中美战略竞争及南海争端中最重要的目标之一就是尽可能地维持美国在亚太的整体影响力并守卫基于国际法运行的地区秩序。

6 Hemmer, Christopher, and Peter J.Katzenstein. "Why is There No NATO in Asia? Collective Identity,Regionalism, and the Origins of Multilateralism." InternationalOrganization 56, no. 3 , p. 585-86.

在同盟政治的层面,无论从主观还是客观角度来看,澳大利亚在未来十年内仍然很难摆脱依赖大国领导的军事联盟展开活动的战略文化。虽然澳大利亚在关岛演说之后提出了“澳大利亚防卫”的概念和理论,将国防设计的焦点设置在澳大利亚大陆周边,但在实践中仍不能摆脱“前线防卫”的核心行为模式,即作为军事联盟的一部分参与远征作战,这从澳大利亚近几年不间断地参与美国在中东的军事行动就可见一斑。美国亚太再平衡战略旨在将战略重点从中东转移至亚太地区,这给澳大利亚在东南亚实施新的“前线防卫”政策提供了动力。亚太再平衡战略中强化地区盟友关系并增加军力投入等内容都为澳大利亚在大国领导的联盟框架下参与军事行动创造了新的条件。另外,虽然澳大利亚在越战后开始强调独立自主的国防政策,但事实上澳大利亚在国防能力和信息情报等方面仍有赖美国的支持。目前澳政府采购花销的60%都用在美制装备上,2016年的国防白皮书直言不讳,“在没有同盟的情况下发展先进能力超出了澳大利亚的实力”29。有学者总结,澳大利亚为确保“美国在美澳新条约下的援助,一直以来的代价都以支持联盟承诺而进行远征部署的方式呈现,很多情况下这些部署明显属于可打可不打的战争”30,但事实上,在美澳不平等的关系中,澳大利亚的选择空间并不宽裕。所以,如果澳方希望持续从同盟关系中换取利益就必须为新时期的共同防御作出贡献。

7 Duffield, John. "Why is ThereNo APTO? Why is There No OSCAP?: Asia-Pacific Security Institutions inCoparative Perspective." Contemporary Security Policy 22, no. 2 , p.78-79.

不过,当前情况与上世纪六七十年代的不同之处也是明显的。如今中国是澳大利亚最大的贸易伙伴,与过去单纯恐惧盟友抛弃的情况不同,现在澳大利亚也担忧对美澳同盟的承诺会使其陷入一场不情愿参与的军事冲突31。而且,在经贸等全球治理方面中国乐于遵循国际规则,也从国际规范中获益。在中美、中澳之间存在很多共同利益与合作空间的情况下,目前的对抗态势远不如冷战时期尖锐,澳大利亚新“前线防卫”的实施方式和介入程度也会有所不同。

8 Dingman, Roger. "John FosterDulles and the Creation of the South-East Asia Treaty Organization in1954." The International History Review 11, no. 3 , p. 461.

如果澳大利亚选择在某种程度上重拾“前线防卫”政策的精髓(其实已经可以从澳大利亚在达尔文基地同美国的合作及美日澳战略关系的发展发现端倪),推进同印尼的战略合作关系将是不可或缺的一部分。随着美澳的战略重点从中东移至印太地区,海洋战略及澳大利亚濒海作战能力得到越来越多的重视32。作为澳大利亚本土防御纵深的一部分,未来的海洋战略尤其将以支持地区盟友、向印太投送联合特遣部队为基础33,这与上世纪六七十年代的思想有异曲同工之妙。但与当时将海洋主要视为缓冲地带不同,在新的地缘战略形势下,海洋将成为澳大利亚“前线防卫”的第一战场。在未来可能发生的军事冲突中,印尼群岛海域将同时是澳大利亚本土防御的屏障和远征作战的第一线。印尼作为战略伙伴对澳大利亚的意义将变得愈发重要。因此未来澳大利亚努力在传统安全问题上同印尼加深合作是可信的选择。

9 同3,p. 582.

二、印度尼西亚的战略考量

10 同8,p. 460.

群岛国家的地缘战略诉求

11 Cha, Victor D. "Powerplay:Origins of the U.S. Alliance System in Asia." International Security 34,no. 3 , p. 169, 174.

作为世界上最大的群岛国家,印尼由一万七千多个岛屿构成,东西贯通着印度洋和太平洋,无疑是国际海洋运输的重要节点。海洋对印尼有着对其他陆上国家和岛国不一样的意义。印尼对海洋的理解也塑造了它独特的国家安全观、战略目标和对未来能力的需求。在印尼语中“祖国”这个词“tanah air”意味着陆地和水——海洋构成了这个国家领土的一部分34。与其他陆上国家和岛国不同,海洋对印尼而言不仅仅是陆地向外的延伸、国家间来往通商的渠道和防御的屏障,更是这个国家之所以为国的不可或缺的要素——是海洋水体将印尼一万七千多个岛屿联合在一起,在很大程度上支持了国家的生产生活,也塑造了印尼作为群岛国家独特的身份认同。一直以来,印尼充分认识到群岛海域的脆弱性,尤其在海军力量不足的情况下,国家被更强大的外国势力分而治之的可能始终是印尼最大的忧虑35。另外,作为一个靠海吃海的国家,为确保国家发展的可持续性,海洋资源安全是印尼的第二个重大关切。以上这两点安全诉求决定了印尼长期以来的战略目标。

12 Reid, John G. and John P. Glennoneds.,Foreign Relations of the United States, 1949, The Far East andAustralasia, Volume VII, Part 2. Washington: United States Government PrintingOffice, 1976, p. 1154, and 1160-9.

首先,基于群岛国家的地理特性和被殖民统治或外国干涉的历史,守卫主权和领土完整是印尼最重要的战略目标。1957年提出的“群岛观(Wawasan Nusantara/Archipelagic Outlook)”集中体现了印尼对群岛海域脆弱性和国家分裂的担忧,其中特别强调了国家统一的重要性和国家边界的神圣36。2015年修订的国防白皮书中,印尼直言对主权的冒犯会引起紧张和冲突,且在外交手段无效时会发动战争抗击威胁主权和领土完整的外国军队37。

13 同11,p. 163.

其次,促进地区国家遵循国际海洋法及国际规则行事,并依照和平原则解决争端也符合印尼的战略利益。一方面,联合国海洋法保障了印尼的海洋和领土主权,它规定不管两个岛屿间相隔多远距离,群岛海域均属于群岛国家的主权范围之内。这使得群岛内部原本属于公海用于国际自由航行的海域全部归属印尼,国际船只必须遵照印尼规划的航线航行,据此印尼才获得了对其群岛海域更大的控制权38。另一方面,印尼的军事实力不足以维护自身安全,在不结盟政策下需要持续健康运行的多边国际组织和国际规则来保证地区环境的稳定及其对地区的领导(这一直通过对联合国和东盟等国际及地区安全机制的支持得以实现)。一旦有国家打破规则,印尼的自身处境也会变得更加不确定。

14 Mabon, David W. "ElusiveAgreement: The Pacific Pact Proposals of 1949-1951." Pacific HistoricalReview 57, no. 2 , p. 148-150, p. 166-170.

最后,保障包括矿业和渔业在内的海洋资源的安全也是印尼的战略目标之一。印尼总统佐科在2014年就任前发布的“愿景和使命”声明中将保护200海里专属经济区内的自然资源作为任务之一,并在此后提出的“全球海洋支点”战略中再次强调渔业资源的重要性,称“通过发展渔业我们将保卫并管理海洋资源,尤其是树立海洋食品主权”39。从佐科威上台后销毁外国非法渔船的行径可以看出印尼对保护渔业并打击非法捕鱼的决心。

15 Nairn, Ronald C. "SEATO: ACritique." Pacific Affairs 41, no. 1 , p. 17-18.

自2009年开始凸显出来的南海争端在一定程度上让印尼感到了对以上战略利益的威胁。首先,南海争端的波及范围深入东南亚核心地区。印尼担忧声索国坚持武力方式巩固主张、域外国家干预及缺乏解决争端的国际机制会使争端升级为公开的武力冲突40。这不仅会直接威胁印尼的本土安全,同时也将粉碎印尼维护主权利益的国际法基础与通过建立地区安全机制和推行国际规则实现地区领导的外交理想。其次,尽管中国未对纳土纳群岛提出主权声索,但“九段线”内的海域与该群岛的专属经济区有重叠41。过去几年中,印尼曾在该海域以非法捕鱼的罪名扣押中国渔船,两国执法船只的对抗也时有发生,这挑动着印尼敏感的主权神经和对海洋资源的保护欲。有印尼学者表示中国在纳土纳群岛的行为表明中国并不尊重印尼的主权,认为中国迟早会把目光移向纳土纳群岛,印尼不应将淡化“九段线”的意义作为应对中国的方式,而是要重新思考“九段线”对主权的威胁及印尼长期以来保持的非声索国立场42。早在2010年就有印尼外交官指明“九段线”的合法性问题并要求中国做出进一步澄清43。近年来,印尼军方也一直催促加强纳土纳群岛的军事化建设,2014年向纳土纳群岛部署了攻击直升机和战斗机后,又在2015年宣布在南海附近(备选项包括西加里曼丹、北加里曼丹和纳土纳群岛)修建新的军事基地以守卫边境和主权44。

16 同2,p. 360.

因此,印尼的确可能同澳大利亚在这方面发掘共同利益并开展传统安全合作,在维护自身安全的同时维持国际法和国际规则的地区效力。在2010年发布的战略防御计划中,印尼声称要在2024年之前建立“最小必备军力(minimum essential force)”以保卫群岛海域内特定的利益攸关地区,并在需要的时候向外投送有限的兵力45。然而不止一位学者指出,由于国防预算不足、采购体系腐败和战略政策不统一等问题,这个目标已经很难在2024年之前达成46。短期内无法实现国防工业自给和可靠防御能力的事实更增加了印尼寻求外部合作的可能性。佐科就曾在2017年2月到访悉尼期间和澳大利亚总理特恩布尔探讨了两国共同巡逻南海,尤其是纳土纳群岛周边海域的可能性,最终出于澳方对中澳经贸关系的顾虑而不了了之。

17 Rosecrance, R. Defense of theRealm. New York: Columbia University Press, 1968, p. 140-41.

不过,从印尼的角度来看,实现两国更深层次的战略合作也还面临一系列问题。主要有两方面原因,一是印尼对澳大利亚仍缺乏信任,在影响两国关系的问题上缺乏沟通,对外交摩擦的处理缺乏灵活性,从2013年印尼因为澳方监听而召回大使,到2015年印尼不顾抗议处决两名澳籍毒贩导致澳方召回大使,再到2017年印尼因为前往珀斯基地训练的军官发现澳方训练材料涉及对印尼的侮辱而暂停同澳方的一切军事合作,每一次事件都造成了较为严重的后果,打断两国改善关系的努力。甚至还有印尼学者认为中国在南海的表现同美澳船只偶尔越界进入印尼海域,以及澳大利亚单方面划定涵盖印尼内海识别区的行径比较起来是小巫见大巫47。二是印尼对中国的政策在各部门中没有达成统一。“全球海洋支点”战略作为一个多层次的概念,除了强调海洋主权,也包括发展印尼的海洋经济。佐科曾表示“印尼将发展成为海洋大国,中国提出要建设二十一世纪海上丝绸之路,两个倡议相互间十分适宜”,总统顾问里扎尔·苏克玛也认为中国和印尼的海洋政策存在互补性48。但有学者指出,一面强调维护海洋主权,一面又计划将印尼发展为印太地区的和平稳定中心,显示出这个战略的内在矛盾49。这导致印尼军方和外交部门在对中国政策导向上的冲突。与前文提到的军方态度相反,印尼外交官员对南海的态度趋于克制,其政治、法律和安全事务协调部长潘扎伊坦在与中国中央政法委书记孟建柱会面之后表示不会透露2016年初纳土纳事件的情况,且两国会私下解决这个问题50。在印尼政府和军方达成一致之前,印尼和澳大利亚在南海方面的合作有可能出现反复。

18 同6,p. 583-84.

中美战略竞争与“独立积极”政策

19 同15,p. 17.

印尼的不结盟政策是常被学者提及的影响因素,但这个因素对印尼与澳大利亚战略合作关系的影响并非一目了然。不结盟政策是印尼长久以来奉行的“独立积极”外交政策的一个表现形式。然而“独立积极”的外交政策并没有一个固定清晰的定义,而是具有灵活性和适应性51。因此随着战略环境的变化,不结盟原则的实施也并非始终如一。

20 同8,p. 463-64.

“独立积极”的外交政策产生于第二次世界大战战后初期。一方面,被荷兰和日本殖民的经历使印尼认识到外部势力介入本国事务的危害性52;另一方面,印尼作为刚刚独立的新生国家急需一个稳定的国际环境修复并发展国内经济政治秩序,因此希望缓和两大阵营的对立态势。印尼前副总统穆罕默德·哈达在一篇文章中阐释了政策的基本思想,称国家要独立是因为印尼不愿同西方阵营或共产主义阵营任何一方结盟,而积极则意味着印尼将作为一个联合国的忠实成员国实行和平政策53。在既不愿意加入美苏阵营而受大国政治钳制,又期望影响国际政治形势的情况下,印尼选择同亚非国家一道组成以和平为利益追求并能影响美苏阵营的“道义联盟”54。印尼在1967年领导成立的东盟也是对“独立积极”政策的延续——在冷战对东南亚地区影响逐渐加深的情况下通过地区合作抵抗大国影响力并保持独立性。

21 Eckel, Paul E. "SEATO: AnAiling Alliance." World Affairs 134, no. 2 , p. 106-07.

但自苏卡诺执政的最后十年开始,由于两大阵营对抗的独特性,印尼无法抵挡意识形态的影响和渗透,来自内部的政治分裂使不结盟原则无法得到彻底执行。印尼共产党在1955年选举中表现强势,由此引发获得美国支持的地区叛乱,苏卡诺对美国干预内政的行径反应激烈并因此与之决裂。到苏卡诺时代末期,印尼成为共产主义阵营外受苏联援助最多的国家。而1965年苏哈托反共政权建立之后,西方转而成为印尼经济援助的主要来源,美国则成为印尼军事的主要赞助方,向印尼军方提供资金、设备和训练55。由此可见,虽然冷战时期印尼努力在国际和地区框架下践行“独立积极”政策,且不曾和任何国家建立正式同盟,却在事实上作出了有倾向性的选择。

22 同8,p. 477.

冷战结束使东南亚地区摆脱了美苏势力的撕裂,为地区一体化发展创造条件,也为东盟的长足发展提供了空间。但中美地区战略竞争局势的明朗化再一次使印尼以东盟为中心的“独立积极”政策面临考验。过去几年里,印尼一直试图促进中美两国在更广泛的议题上进行合作并缓和两国之间的有害竞争56。东盟是印尼联结地区大国寻求对话与合作而非军事冲突的重要工具57。然而,无论是将东盟作为调解大国地区矛盾、沟通中美的桥梁,还是将其作为东南亚团结一致制衡域外大国、防止其干预地区事务并维护地区安全稳定的组织,都必须具备两个前提条件——只有东盟在中美战略竞争中保持中立才能做一个好的调停者,且只有东盟确保一致对外的立场才能发挥制衡域外势力的作用。然而,如今东盟的这两个基础都比较薄弱,在东盟部分国家牵涉到南海争端中,且内部越来越难就该问题达成统一立场的情况下,东盟调解地区冲突并阻止美国干预的能力受到质疑。因此,印尼以东盟为核心的“独立积极”政策逐渐面临实施上的困难。有学者认为东盟在南海问题上的内部分裂表现出该组织的无力,未来多边合作可能将不再是“独立积极”政策的指导方针,而印尼总统佐科已经对发展同中美日等国的双边关系表现出更大兴趣58。

23 Braibanti, Ralph. "TheSoutheast Asia Collective Defense Treaty." Pacific Affairs 30, no. 4, p. 340.

然而,在多边框架之外践行“独立积极”外交政策必须有足够的经济和军事实力支撑。印尼必须首先拥有足够自我防御的军事力量才能在大国竞争中保持独立,继而谋求积极影响地区事务进程的实力。有学者认为“独立积极”政策存在内在矛盾——目前印尼的经济和军事资源有限,不足以积极影响地区和全球事务,虽可以通过和其他大国或中等强国更密切的合作来实现,却又违背了独立原则59。更有甚者,如前文所提及,印尼的军事实力在未来十年仍很难达到“最小必备军力”,因此其本土及近海防御能力或将无法达到实行独立外交政策的水平。综合来看,当多边机制解决地区争端的能力减弱,自身实力不足以抵御大国的地区渗透并影响地区事务进程,且不愿同个别国家结成正式同盟关系的情况下,印尼最好的选择即是“对冲策略”。

24 同15,p. 16.

早在苏西洛(Susilo Bambang Yudhoyono)政府时期印尼就通过两个新的外交政策对“独立积极”作出了新的定义,一是“千个朋友,零个敌人(a thousand friends, zero enemy)”的理念,一是“动态平衡”策略。前者要求同各国改善关系,并通过建设性、合作性的姿态,以及在主要大国间的平衡谈判重新获得地区领导的地位60。后者则通过促进中美印澳等国建立更密切的关系来稳定地区环境,防止单独大国的地区霸权61。这两个延续至今的外交政策体现了印尼当下“独立积极”政策双向对冲的本质,即同时和中美两国保持友好合作关系,避免或延迟在两国之间做出选择,以抵消大国竞争对印尼自身利益的损害。为了平衡中国的地区力量,苏西洛默许美国和澳大利亚的军舰和飞机在群岛地区及周边进行活动62。而且,尽管印尼国民军的政治影响力远弱于苏哈托时代,但仍需注意其对美军训练、装备及零配件的渴求——自2010年两国恢复军事关系以来,武器装备及人员往来都呈现大幅增长63。然而,当美国宣布将在澳北部部署海军陆战队时,苏西洛则建议中国及东盟各国一同参与,在人道主义和灾难救援方面开展美澳印尼三方训练64。

25 Friedberg, Aaron L. "Ripe forRivalry: Prospects for Peace in a Multipolar Asia." International Security18, no. 3 , p. 13.

综上,虽然印尼未来仍不太可能同某个国家达成正式同盟关系,但目前以双向对冲为特点的“独立积极”外交政策并不排斥与其他国家发展战略关系,甚至鼓励印尼主动寻求同相关域内域外国家开展更密切的军事合作。这是澳大利亚和印尼战略关系发展的契机。另外,双向对冲本身具有灵活性和模糊性——在不选择任何一方的同时永远保留做出选择的可能。因此在情况需要的时候印尼仍有可能在不公开打破不结盟原则的前提下做出有倾向性的选择。比如有澳大利亚学者认为虽然澳方在防务方面应避免暗示同盟关系的合作形式,但可以寻求建设两国的协同作战能力,以使双方部队在需要更密切政治合作的情况下有效地处理各个层面的突发事件65。这将促使两国在事实上形成非正式同盟关系。最后必须指明的一点是,印尼与澳大利亚曾在1995年签署过一份安全协议,约定两国将就对一方或共同安全利益不利的挑战进行协商,并在合适的情况下考虑共同应对的方案66。这份协议虽在东帝汶事件爆发后废止,却仍表明印尼与澳大利亚的同盟关系并非毫无先例可循,而不结盟原则从来不是难以逾越的障碍。

26 同6,p. 589.

三、澳大利亚与印度尼西亚战略关系的地区影响

27 同25,p. 18, 24.

虽然澳大利亚与印尼战略关系的进一步深化,尤其是在传统安全项目合作方面的发展仍面临诸多问题,但并非没有可能。两国如果在该方向加强合作,将对中国周边战略环境带来显着影响。

28 同15,p. 18.

印尼学者苏布利阳托(Ristian Atriandi Supriyanto)提出了几个澳大利亚与印尼未来潜在的合作领域。首先,他认为澳大利亚和印尼应该加强海上监视方面的合作。两国可以成立联合海洋信息共享中心以监视边界地区的活动;甚至在印尼不具备硬件条件的情况下,由澳大利亚提供海洋监视设备帮助印尼实现对包括巽他海峡和龙目海峡在内的南部通道的巡逻;两国还可以在印尼东部海域及三国交界地区建立海域感知系统,马来西亚及菲律宾的监视系统也可以同印尼的连接在一起67。

29 同21,p. 110.

其次,苏布利阳托认为随着美国在地区军力部署的不断增加,中国可能会在接受美国驻军的国家专属经济区内进行监视活动,中国潜艇的活动范围也可能经由印尼群岛海域扩张至印度洋,龙目海峡和巽他海峡将成为外国海军力量通行的咽喉,而潜艇相撞事故会产生严重的政治及军事后果68。另外,印尼的潜艇数量也会在未来几年有所增长。除了目前拥有的两艘德制209型潜艇,2012年购买的三艘韩国潜艇会在2017年4月列装,同时印尼官方2015年还透露计划购入两艘俄罗斯基洛级潜艇69。因此,澳大利亚可以尝试和印尼在潜艇活动方面展开合作。在两年一度的双边海军演习“新地平线”中,两国可以增加潜艇搜索与救援、潜艇作战和反潜等项目,而演习的地域范围也可以从两国边界的帝汶海逐步扩展至苏拉威西海和南中国海70。如此,未来在澳大利亚的协助下,印尼或可加强对群岛海域通路的掌控,为澳大利亚经由印尼群岛向南海及东海投送兵力提供便捷,并为美国在达尔文及澳大利亚北部的军事基地提供部分安全保障。

30 同8,p. 459.

再者,苏布利阳托认为,印尼在南海尤其是纳土纳群岛周边的海上基础设施可以成为另一个重要的合作内容——印尼在纳土纳群岛的海军和空军基地经过改进升级可以接待澳方部队进行双边联合演习并在南海共同巡逻。自2010年以来,印尼已经和澳大利亚在两国的边界海域进行过五次联合海上安全巡逻71。2014年,美国和印尼也曾在廖内群岛举行联合演习。不仅如此,印尼2016年10月6日刚刚在纳土纳群岛举行了有史以来最大规模的军事演习,足见印尼对这一地区安全环境的重视。所以,澳大利亚与印尼在南海周边加强联合巡逻和海军演习不会是一个突兀的选择。果真如此,纳土纳群岛可能会成为美国“亚太再平衡”和澳大利亚“前线防卫”的又一个前沿据点。

31 同23,p. 322.

另外,澳大利亚有可能试图将其与印尼的战略合作关系同“五国联防”安全机制相联系。“五国联防”机制是1971年在英国、马来西亚、新加坡、澳大利亚和新西兰之间形成的非正式安全协议72,初衷是在英国军事势力撤出苏伊士以东地区之后,在英联邦框架下对马来半岛地区的安全做出承诺。冷战结束之后,虽然失去了最初的战略意义,但澳大利亚还始终在这一机制下同马来西亚和新加坡保持着密切的军事合作,尤其马来西亚北海皇家空军基地始终驻有澳大利亚部队。如今在东南亚重新成为大国竞争和印太地区安全重心的情况下,“五国联防”机制作为东南亚地区唯一一个将重点放在实际合作上的多边安全协议,或将再次展现其战略重要性。如果澳大利亚将其与印尼的双边军事演习和联合巡逻扩展为包括马来西亚、新加坡和新西兰在内的多边合作机制,美澳可能会在最大程度上实现对印度洋与太平洋流域通路的控制。

32 Nixon, Richard M. "Asia afterVietnam." Foreign Affairs 46, no. 1 ,p. 115-16.

最后,澳大利亚与印尼战略关系的进一步加深或将在东盟内部产生溢出效应,加剧东盟内部的分化。作为东盟的创始国和最大的成员国,印尼一直是东盟团结稳固的基石。印尼与澳大利亚和美国逐步深化的战略合作会在地区起到示范作用,促使仍在犹豫的成员国做出于中国不利的选择。因此,虽然两国战略关系的发展,尤其是在传统安全领域深化合作仍面临战略层面上的阻碍,且在近期可能不会有突破性进展,但中国仍需关注澳大利亚与印尼双边关系的变化,预防产生有损中国战略利益的局面。

[责任编辑:蒋佩华]

四、结语

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总而言之,澳大利亚与印尼的战略合作关系在未来仍有可能进一步发展,这是两国地缘战略考量和中美战略竞争地区格局双重作用的结果。从地缘战略的角度来看,印尼是澳大利亚最重要的邻国,同时也是澳大利亚潜在的敌人和盟友。印尼的地理位置决定它对澳大利亚的本土防御有举足轻重的影响。只要两国间不存在核心利益上的矛盾,澳政府就会抓住机会同印尼改善或深化关系。如今,两国双边关系和缓,印尼民主化进程还在发展,全球化催生出两国在地区治理方面的广泛合作,这都为澳大利亚推进双边战略关系提供了良好条件。对印尼而言,群岛国家独特的地理特性决定了它对领土主权、海洋资源安全和国际规则保持特别关切,并因此确定了印尼在南海争端中的重要利益,发掘出未来同澳大利亚战略合作的方向和机会。

从中美战略竞争的影响来看,目前澳大利亚深处大国竞争夹缝中的局面同冷战时期有相似之处,而且澳政府对地缘战略和同盟政治的考虑也作为战略文化的一部分延续至今。因而在美国“亚太再平衡”战略背景下,澳大利亚有重拾“前线防卫”政策的可能。而在以海洋战略为特色的新“前线防卫”政策中,印尼将起到至关重要的作用。对印尼而言,中美在南海的博弈削弱了东盟的地区调解和制衡作用。在本身实力不足以支撑“独立积极”外交政策,且不愿同其他国家公开结盟的情况下,印尼试图在中美之间实现双向对冲。另外,不结盟的外交原则并不妨碍印尼在实际上做出选择。这些条件都为印尼发展同澳大利亚的战略合作关系创造了机会。

未来,澳大利亚与印尼可能在海上监视、潜艇搜救、潜艇及反潜作战等方面深化合作。印尼在南海的军事设施也有可能接待澳大利亚部队进行演习和联合巡逻。另外澳大利亚也有可能将“五国联防”机制同与印尼的双边战略关系相结合。这将不仅使澳大利亚及美国加强对印尼群岛海域和印太流域通路的控制,还可能促使其他东盟国家加强同西方的战略合作。因此,虽然澳大利亚和印尼战略合作关系的发展面临双边关系层面和国内战略层面的阻碍,但仍值得中方关注。

1 此次恐怖袭击中丧生的202人里有88名澳大利亚人。

2 Department of Defence, 2016 Defence White Paper, Commonwealth of Australia, 2016, p. 125.

3 PWC, “The Worldin 2050: Will the Shift in Global Economic Power Continue?”.

4 Paul Dibb,Review of Australia’s Defence Capabilities: Report to the Minister for Defence,Canberra: Australian Government Publishing Service, 1986, p. 38.

5 Ibid., p. 4.

6 Defence Committee, “1976 – Australian Strategic Analysis and Defence Policy Objectives,” in A History of Australian Strategic Policy Since 1945, ed.Stephan Fruehling, Commonwealth of Australia, 2009, p. 585.

7 Anthony L.Smith, “Australia-Indonesia Relations: Getting Beyond East Timor,” Special Assessment Series: Asia’s Bilateral Relations, Asia-Pacific Center for Security Studies, October 2004, pp. 2-4.

8 Defence Committee, “1959 – Strategic Basis of Australian Defence Policy,” in A History of Australian Strategic Policy Since 1945, ed. Stephan Fruehling, Commonwealth of Australia, 2009, p. 253, p. 269.

9 Defence Committee, “1956 – The Strategic Basis of Australian Defence Policy,” in A History of Australian Strategic Policy Since 1945, ed. Stephan Fruehling,Commonwealth of Australia, 2009, p 230.

10 Department of Defence, Defence White Paper 2013, Commonwealth of Australia, 2013, p. 11.

11 Ristian Atriandi Supriyanto, “Waves of Opportunity: Enhancing Australia-Indonesia Maritime Security Cooperation,” Strategic Insights 79, Australian Strategic Policy Institute, November 2014, p. 2.

12 Agreement Between Australia and the Republic of Indonesia on the Framework for Security Cooperation , 13 November 2006, Article 2.2, 2.3.

13 Hugh White, “Four Decades of the Defence of Australia: Reflections on Australian Defence Policy over the Past 40 Years,” in History as Policy: Framing the Debate on the Future of Australia’s Defence Policy, ed. Ron Huisken and Meredith Thatcher, ANU Press, 2007, p. 164.

14 Peter Edwards, “Learning From History: Some Strategic Lessons from the ‘Forward Defence’ Era,” Strategy, Australian Strategic Policy Institute, May 2015, p.11.

15 Defence Committee, “1963 – Australia’s Strategic Position,” in A History of Australian Strategic Policy Since 1945, ed. Stephan Fruehling, Commonwealth of Australia,2009, p. 305.

16 Stephan Fruehling, “Australian Strategic Guidance Since the Second World War,” in A History of Australian Strategic Policy Since 1945, ed. Stephan Fruehling,Commonwealth of Australia, 2009, p. 47.

17 Defence Committee, “1953 – A Strategic Basis of Australian Defence Policy,” in A History of Australian Strategic Policy Since 1945, ed. Stephan Fruehling,Commonwealth of Australia, 2009, p. 184, pp. 191-192.

18 Defence Committee, “1956 – The Strategic Basis of Australian Defence Policy,” p. 206.

19 Michael Evans, “The Tryanny of Dissonance: Australia’s Strategic Culture and Way of War1901-2005,” Study Paper No. 306, Land Warfare Study Centre, February 2005, p.25.

20 Defence Committee, “1963– Australia’s Strategic Position,”p. 305.美澳新安全条约第四条称每个签约国都认为在太平洋上针对任意签约国的武装袭击都会危及其他签约国的和平与安全,并宣称将依据宪法程序面对共同威胁。这一承诺远远弱于美国对北约的承诺。北大西洋公约第五条明确指出,在欧洲及北美洲针对一个或多个签约国的武装袭击将被视为对所有签约国的袭击,在这种情况下签约国将立即采取包括使用武力在内的行动以恢复并维持北大西洋地区的安全。通过对比可以发现美国对澳大利亚的承诺相对模糊,在现实情况中有更大调整空间。

21 Defence Committee, “1956 – The Strategic Basis of Australian Defence Policy,” p. 207.

22 Fruehling,“Australian Strategic Guidance Since the Second World War,” p. 44.

23 Defence Committee, “1971 – Strategic Basis of Australian Defence Policy”, in A History of Australian Strategic Policy Since 1945, ed. Stephan Fruehling, Commonwealth of Australia, 2009, p. 409.

24 Richard Nixon: "Informal Remarks in Guam With Newsmen," July 25,

  1. Online by Gerhard Peters and John T. Woolley, The American Presidency Project,.

25 Department of Defence, Defence White Paper 2013, p. 11.

26 Department of Defence, 2016 Defence White Paper, p. 57.

27 Rory Medcalf, “Rules, Balance, and Lifelines: An Australian Perspective on the South China Sea,” Asia Policy, Issue 21, 2016, p. 9.

28 Ibid.,p. 10.

29 Department of Defence, 2016 Defence White Paper, p. 122.

30 D.J. Beaumont, “Expeditionary Warfare and Military Operations Under A Maritime Strategy,” Army Research Paper no. 6, Directorate of Future Land Warfare,August 2015, p.16.

31 但是中澳经济往来的稳定作用也不能被夸大。澳大利亚的大部分战略物资可以自给,并不依赖进口。且澳洲对中国的出口商品以矿产原材料为主,很容易寻求替代市场。

32 Beaumont,“Expeditionary Warfare and Military Operations,” p. 32.

33 Department of Defence, Defence White Paper 2013, pp. 29-30.

34 Natalie Sambhi, “Jokowi’s ‘Global Maritime Axis’: Smooth Sailing or Rocky Seas Ahead?”Security Challenges, Vol. 11, No. 2, 2015, p. 39.

35 Leonard C. Sebastian, Ristian Atriandi Supriyanto and I Made Andi Arsana, “Indonesiaand the Law of the Sea: Beyond the Achipelagic Outlook,” Issue Brief No.9,National Security College ANU, May 2014, pp. 69-70.

36 Ibid.,p. 70.

37 Ministry of Defence of the Republic of Indonesia, Indonesian Defence White Paper 2015,November 2015, p. 10, p. 35.

38 Sebastian,Supriyanto and Arsana, “Indonesia and the Law of the Sea,” pp. 70-71.

39 AaronL. Connelly, “Sovereignty and the Sea: President Joko Widodo’s Foreign PolicyChallenges,” Cotemporary Southeast Asia, Vol. 37, No.1, 2015, pp. 7-8.

40 Ministry of Defence of the Republic of Indonesia, Indonesian Defence White Paper 2015,p. 8.

41 Connelly,“Sovereignty and the Sea,” p. 19.

42 CPF Luhulima, “SCS: Political-economic vs Geopolitical Interests,” The Jakarta Post, July 21 2016.

43 Permanent Mission of Indonesia to the United Nations to the Secretary General of the United Nations, No. 480/POL-703/ VII/10, 8 July 2010,.

44 “Govtto Build Military Base Near South China Sea,” The Jakarta Post, July 10 2015.

45 Koh Swee Lean Collin, “What Next for the Indonesian Navy? Challenges and Prospects for Attaining the Minimum Essential Force by 2024,” Cotemporary Southeast Asia,Vol. 37, No. 3, 2015, p. 433.

46 Greg Fealy and Hugh White, “Indonesia’s ‘Great Power’ Aspirations: A Critical View,”Asia & the Pacific Policy Studies, Vol. 3, No. 1, 2016, p. 96.

47 Pierre Marthinus, “Indonesia’s South China Sea Policy,” The Jakarta Post, June 172016.

48 Mervyn Piesse, “The Indonesian Maritime Doctrine: Realising the Potential of the Ocean,” Journal of the Australian Naval Institute, Issue 154, 2015, p. 11.

49 Sambhi, “Jokowi’s ‘Global Maritime Axis’,” Security Challenges, p. 47.

50 Luhulima,“SCS: Political-economic vs Geopolitical Interests.”

51 Damian Wnukowski, “Balancing ASEAN, the U.S. and China: Indonesia’s Bebas-aktif Foreign Policy in the 21st Century,” The Polish Quarterly of International Affaires, No. 4, 2015, p. 119.

52 Duncan Hayward, “The US Pivot to the Asia Pacific: responses and opportunities forIndonesia and Australia,” Australian Defence Force Journal, Issue 192, 2013, p.75.

53 Mohammad Hatta, “Indonesia between the Power Blocs,” Foreign Affairs, Vol. 36, No. 3,1958, p. 480.

55 Ann Marie Murphy, “US Rapprochement with Indonesia: From Problem State to Partner,”Contemporary Southeast Asia, Vol. 32, No. 3, 2010, p. 365.

56 Wnukowski,“Balancing ASEAN, the U.S. and China,” p. 120.

57 Syamsul Hadi, “Indonesia, ASEAN, and the Rise of China: Indonesia in the Midst of EastAsia’s Dynamics in the Post-Global Crisis World,” International Journal of China Studies, Vol. 3, No. 2, 2012, p. 151.

58 Wnukowski,“Balancing ASEAN, the U.S. and China,” p. 135.

59 Connelly,“Sovereignty and the Sea,” p. 15.

60 I.Puspitasari, “Indonesia’s New Foreign Policy—‘Thousand Friends—zero enemies’,”IDSA Issue Brief, Institute for Defence Studies and Analyses, August 2010, p.2.

61 Wnukowski,“Balancing ASEAN, the U.S. and China,” p. 118.

62 Euan Graham, “Southeast Asia in the US Rebalance: Perceptions from a Divided Region,” Contemporary Southeast Asia, Vol. 35, No. 3, 2013, p. 321.

63 Ibid.,p. 322.

64 Hayward,“The US Pivot to the Asia Pacific,” p. 76.

65 Bob Lowry, “Indonesia-Australia Security Cooperation: Defining Common Interests,”The Strategists, Australian Strategic Policy Institute, 25 September 2015,.

66 Gary Brown, Frank Frost and Stephen Sherlock, “The Australian-Indonesian Security Agreement-Issues and Implications,” Appendix A, research paper 25 1995-1996,Parliament of Australia.

67 Supriyanto,“Waves of Opportunity,” pp. 5-6.

68 Ristian Atriandi Supriyanto, “An Australia-Indonesia Maritime Partnership Beyond‘Stopping the Boats’,” East Asia Forum, 2nd August 2013.

69 Prashanth Parameswaran, “Indonesia to Buy New Submarines From Russia,” The Diplomat, 25 September 2015.

70 Supriyanto,“Waves of Opportunity,” p. 6.

72 Department of Defence, 2016 Defence White Paper, p.129.

73 BobLowry, “Indonesia-Australia Security Cooperation.”

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